广州城中村的改造现状和发展研究

广州城中村的改造现状和发展研究内容摘要：

90年代以后完全的城中村阶段 [13]。 从广州市城中村的形成与发展看，这个分析是符合广州市的实际的。 城乡分治的二元管理体制是城中村形成的制度性原因 20世纪 50年代中期以后。 我国逐步建立了高度集中的计划经济体制。 在户口迁移、粮食供应、就业安排、福利保障等当面严格区分农业人口和非农业人口，实施“城市”与“乡村”分属不同的机构管理体制。 城乡分治的二元管理体制的存在，使得“城市”与“乡村”分属不同的机构体系 管理，城市在对城乡结合部的农村宅基地的土地使用、建设管理方面存在一定的真空，城市规划管理范围及建设管理法规对农村集体所有的宅基地、留用地等的管理无效，这是造成城中村形成的根本制度原因。 快速的城市化发展是城中村问题形成的主要外部推力 改革开放以来特别是 20 世纪 80 年代以后，中国的城市化和工业化都进入了快车道，城市本身的扩展，尤其是大项目的建设带动了城市的向外扩张，加速了乡村向城市的过渡。 在城市化过程中，城市建设用地以面状外延式沿交通干道迅速扩展，越来越多原属于郊区的农村居民点被圈入城市发展用地范 围，城市开始突破原有界限向外征地扩张，一部分城郊农村的土地被以国家的名义征用，受土地产权限及拆迁补偿等因素的影响，原农村居民点拆迁开发成本较高，政府和建设用地单位为降低补偿成本，在征地建设过程中只征空地，不征村落。 致使农村土地转变成建成区后，农村人口、农村居住聚落逐渐成为都市海洋中的“孤岛”。 久而久之，就形成了城中村问题。 第 6 页 共 18 页 广州城中村的发展现状 广州城中村的发展现状 珠三角地区是我国城中村比较集中的地区，这不仅和该地区快速的城市化和工业化速度有关，而且和该地区城市化与工业化模式有关，民间 经济力量比较强大，崇尚市场力量，市场比较活跃，政策比较灵活，善于利用政策。 而广州市作为珠江三角洲的龙头城市，其城中村问题尤其普遍，也充分代表了珠三角地区城中村的个性特点。 广州市的城中村数量之多、涉及范围之广以及改造难度之大在全国赫赫有名，广州（不包括番禺区、花都区以及从化市、增城市）共有 138 个城中村，分属于 5 个带农村的区，其中，白云区 53 个、黄埔区 16 个、海珠区 20 个、荔湾区 21 个、天河区 28 个。 根据广州实际拥有农用土地现状及城市建设发展情况，可将其分为三个类型： A 类：成熟型城中村，即完全没有农用地的 农村，或已完全被城市所包围的行政村，如天河区的石牌村，人口规模大，建设范围广，经济实力强，又位于新城市的中心区，属于典型的发展型城中村。 B 类：发展型城中村，即有小量农用地和处于城市近期重点建设区域的农村。 如白云区的瑶台村、棠溪村 [14]，它们处于城市重点建设区域，仍留有少量的耕地，农业收入只占其经济收入的一小部分。 C 类：起步型城中村，即较多农用地的农村和近期不列入重点建设区域的农村，如旧村。 根据以上概念界定，城中村分成三类发展形态。 必须认真对待城中村问题，实施有效的改造建设，不然会出现更多的发展型城中 村，乃至成熟性城中村。 广州城中村的特征 村集体经济大多经历了“去工业化”过程，物业出租为其主要收入来源。 广州城中村集体产业结构的发展过程，大都经历了农业 — 工业 — 服务业（物业出租）三个阶段。 20 世纪 80 年代末早中期，村集体收入主要来源于自办的各种小型加工厂，如水泥厂、茶叶厂、纺织厂等劳动密集型乡镇企业，后来由于不符合城市发展规划以及集体办生产性企业本身存在的管理难题等问题，加上村里土地的大幅升值，使城中村集体经济纷纷转型。 在 20 世纪 80 年代末 90 年代初经历了一个“去工业化”的过程，把经济产业 重心转移到出租厂房、仓库、写字楼等物业上，一些地里区位好的城中村更是抓住历史机遇，在村属物业里里培育出许多鼎鼎有名的专业市场，譬如“北有中关村，南有石 第 7 页 共 18 页 牌西”。 根据有关部门统计调查，作为全国最大的电脑产品集散地的天河区石牌电脑市场和位于荔湾区山村的南方茶叶市场，都是村集体根据市场行情，把握市场脉搏，从无到有，从小到大培育出来的专业大市场，为村集体经济提供了丰厚的回报。 发展至今，物业出租基本上占集体经济的 80%以上。 集体和个人所属物业的单位价格高、总量大。 广州市城中村村民收入的主要来源是村集体分红和自建出 租屋收入。 村集体经济建立在征地补偿金及村留发展用地的基础上：依赖征地补偿金建立起一批集体出租物业、市场的需要、土地的稀缺导致各城中村所属的土地伴随着广州市房地产的发展水涨船高，其土地上所建物业的价值也相当可观。 村集体经济丰厚的收入，为村民承担了医疗、养老等方面的保障，此外，村民还可以从集体经济中得到不菲的年终分红。 所属物业正处在升级改造阶段。 除了部分城市抓住机遇，利用有利的地里区位和原有产业基础把所属物业做成专业大市场以外，大部分村的集体物业仍是以厂房、仓库为主，但是由于历史原因，许多物业都属于无证物 业、临建房等，多数以一、二层低层建筑为主，建筑密度高、容积率低，缺乏规划，且许多由于时间久远已经非常破旧，沦为危房：再加上道路、用水、用电、排污等市政基础设施的缺乏，进驻的企业主要是一些规模小、档次低、能耗高、污染重的劳动密集型企业，现大多需要进行升级改造，以进一步带动产业升级，增强经济实力，以荔湾区坦尾经济联社为例，在 4 年时间内，集体共投入 3 亿多元资金用于物业改造。 随着经济的发展，部分城中村改造的条件与时机逐渐成熟，但进度并不能同步。 各级政府一直试图改变和扭转城中村的景观局面与管理局面，让其真正、彻底的城市化，但一直未能如愿，这主要受制于几个因素：首先，改造需要大量的投入，政府未作出决策在城中村改造过程中投入财政资金，与此同时又限制社会资金的进入，单纯依靠集体经济进行改造，又显得势单力薄，这势必影响改造的进度；其次，城中村改造牵涉面比较广，改造后社会能否有能力承受，会不会引发新的社会问题，具有太大的不确定性；再次，政府对城中村问题本身的认识以及改造模式也正处于不断 摸索的过程，认识和改造思路在不断变化与调整，这势必影响城中村改造政策的稳定性和持续性，也势必影响包括联社和社员在内的社会主体的信心。 第 8 页 共 18 页 3 广州城中村改造中存在的问题分析 土地产权制度问题 产权集体所有制是“城中村”形成的基本原因 ,土地产权制度是“城中村”居住环境问题所形成的根源 [15]。 农民的土地承包权 ,主要表现为农民对其承包的土地在合同期内的占有权、使用权、收益权 ,承包者有权在合同期范围内独立自主地从事经营。 由于农村土地产权归村集体所有 ,在城市化进程中 ,国家可以征用作为农民生产资料的农用地 ,但难以征用作为农民生活资料的宅基地 ,房地产商就无法介入城中村的整体性商业开发 ,而只能留给村民分散的进行粗放型开发 [16]。 因此 ,在“城中村”改造建设过程中一项首要的基本工作是如何正确进行资产清查 ,它直接关系到整个集体村民所拥有的财产总额 ,也是每个村民能够获得多少受益的根本依据 ,同时 ,资产清查还是改造时怎样确立村集体资产分配方案的主要条件。 但是 ,应该划入清查范围的是哪些村集体资源呢 ?目前广州市集体资产主要有以下几种 :土地、工业性资本、服务行业资本和公益型资本。 拆迁补偿估价不公平问题 “城中村”是 特殊地域 ,具有城乡二元制结构 ,由于村民私房建设失控 ,违章面积很大。 据了解 ,一旦村民知道要进行改造后 ,总是见缝插针地建筑房屋以获得更多补偿 ,这又增加了估价的难度。 现今 ,“城中村”拆迁补偿方法虽然解决了补给谁、怎么补的问题 ,但补偿标准仍然存在着很大分歧 ,拆迁人单方面主观制定拆迁标准 ,损害了被拆迁人的合法利益。 拆迁补偿标准是补偿的量性问题 ,标准的高低关系着当事人和拆迁方双方的经济利益 ,偏高则改造投资加大 ,偏低则村民无法接受 ,两者都不利于旧村的改造。 外来人口如何居住问题 在“城中村”改造过程中 ,众多低收入 和外来人口的存在是不容忽视的问题。 外来人口在城市建设中扮演着重要的角色 ,很大程度上推动着城市建设的发展 ,同时 ,月收入低于1300 元的市民也不在少数 ,这些人主要靠租用“城中村”的住房生活 ,一旦“城中村”改造完成 ,他们承担不起高昂的房租费。 以广州天河区石牌村一户三口之家为例 ,年集体分红在 5 万元以上 ,出租房屋的租金在 10 万元年收入以上不成问题 [17]。 而作为月收入仅为 第 9 页 共 18 页 1100 元到。