南京市栖霞区社区管理现状分析及对策研究

南京市栖霞区社区管理现状分析及对策研究内容摘要：

建设了迈皋桥医院、栖霞医院两大医院集团，加快了靖安、摄山、仙林等社区卫生 服务中心，区疾病预防控制中心大楼建设正按规划推进，农民住院报销5096，万元以 上大病补助 45％。 深入开展创建充分就业街道和充分就业社区活动，全区连续 5 年实 现群众就业 1 万人次以上。 深入开展为民办实事工程， 5 年来累计投入 4． 1 亿元。 社会保障。 建立和完善覆盖城乡的社会保障体系，重点加强对征地拆迁农民、 低收入纯农户的帮扶。 2020 年 8 月份，栖霞区进入城乡最低生活保障线的城乡居民 共计 8931 户 (其中城市 7357户、农村 1574 户 )、 14255 人 (其中城市 11040人、农 村 3215 人 )。 城市低保标准由 300元提高到 330 元，农村低保标准由200 元提高到 220 元。 全区农村医疗保险参保人数达 10． 79 万人，人均筹资标准达 200 元，行政村 覆盖率为 100％。 我区五保对象 406 人，其中敬老院集中供养220 人，分散供养 186 人，分散供养标准 3696 元／人／年，集中供养标准 4752元／人／年。 经济适用房社区 经费补助标准为 200 元／户。 每年组织对低保户、大重病困难家庭、优抚对象等定期 进行 走访慰问， 08年走访资金及实物折合人民币达1731． 74 万元。 第二节城市化进程中栖霞社区的形成及分类 一、栖霞区社区的形成 栖霞区作为传统的工业、农业和畜牧业养殖的城乡结合区，社区的形成相对滞 后。 真正意义上的小区建设是在以迈皋桥街道等靠近城区地带的零散小区和大型厂 矿企业的职工宿舍区聚集渐渐形成的。 而后的南京经济技术开发区建设、仙林大学 城建设以及一些招商平台和房地产项目的开发，逐步实现了城市发展的雏形。 到 2020 7 东南大学硕士论文 底，全区的社区发展已成为社会化物业管理的小区、经济适用房小区 (农民拆迁安 置小区 )、厂居小区、村居合一社区等类型共存的社区格局。 这种社区的混合共存形 式，必然形成社区管理的复杂性和多样性现状。 随着城市化的进一步推进，原有各 类型社区的也在受着不同程度的影响。 (一 )厂居社区的转型。 厂居由于企业管理的模式发生了较大的改变，这既受 企业改制，居民所在企业分并等因素影响，也受自身管理局限性的影响，渐渐划入 属地的政府管理或居民自治管理，但原有的社区管理模式还没有完全改变，物业和 居委会成员还是企业人员，工资、人事任免等还是隶属于企业，这就形成了管理的 真空，看似都在管，而却都没有管起来，无论是社区环境，还是居民的满意度都受 到很大的影响，使得原本脆弱的社区变得 “ 千疮百孔。 (二 )城市商品房社区的发展。 由开发商建立的商品房小区与原有的社区居委 会的共存管理，逐渐就变得相对固定，管理的对象更容易沟通，这主要取决于物业 管理和社区居委会协调管理的结果，这类社区的管理相对单一，业主个体也相对独 立，但是对各项管理 的支持度相对较高，这是对于个体服众的一种表现，但是这类 小区的文化等活动和参与的氛围较强，更多的是源自自发性的零散组织，受政府引 导和管理的程度较低。 (三 )经济适用房社区的发展。 经济适用房小区的兴起更多的是由农转居，拆 迁安置来的，这部分人群受村组织管理的时间较长，形成了较强的依赖性，更容易 接受政府的引导和管理，但受经济状况、保障能力、个人技能等原因困扰，相对生 活条件和对社区的管理的抵触性较强，对于社区服务的范围要求较广，提供的保障 服务依赖性更强，这些都为社区的政府管理向自治管理转变，增设了众多障碍。 因 此，解决这类问题的探讨就更为重要，解决的好会稳定社区，更重要的是会稳定社 会发展的良好环境，解决好这部分人群，就更能体现出社会主义发展的优越性。 二、栖霞区社区的分类 栖霞区现辖 10 个街道， 74 个城市社区居委会、 35 个农村社区村委会，常住 人口 43 万人；其中城市社区居委会又为分经济适用房社区 (23 个 )、纯居社区 (15 个 )、村居合一社区 (20 个 )、厂居社区 (19 个 )等四种类型。 今后几年经 济适用房社区建设仍将快速发展，所占的比重将进一步增加。 对于经济适用房社 区情况进行分析将更有助于对栖霞区城市化社区管理的深化研究。 经济适用房社 区是地区工业化、城市化快速推进的必然产物。 它的形成和发展，是原有固定格局 产生动荡、各种利益关系重新调整的艰难过程。 这一新型社区既有城市社区的一般 特点，但更有其自身的特殊性和复杂性。 社区发展快、数量多，短短几年，全区经 济适用房社区数量由过去的 5 个猛增至 23 个，入住人数超过 10万人，分布在 6 个 街道，占全区社区总人口的 40％。 预计到 2020 年还将陆续有近 15 万农民由农村转 为居民进入社区。 (一 )基层组织结构急速转型。 绝大多数社区由原来的村级组织整建制转过来 的，尽管名义上已成为社区组织，但短时间内，村级管理的思维惯性依然存在。 符 合社区自身特点的管理体制和管理模式尚未形成。 (二 )弱势群体集中，就业稳定矛盾突出。 农民进入社区面临生活上和观念上 的双重压力。 客观上讲，农民离开赖以生存的土地之后，由于缺乏劳动技能，就业 难解决，收入不稳定。 由于缺乏固定的工资性收入，贫穷在社区已成为群体现象。 (三 )干部能力素质有待提高。 农村拆迁以后，村干部分流渠道有限，社区班 子组建时很多都是过去的村干部。 这些 干部对发展集体经济、指导农业生产比较擅 8 第 — 章柄霞社区管理的现行问题及原因 长，但对社区建设、社区管理、社区服务还比较陌生，且年龄偏大、文化偏低，思 想不够解放，思路不够清晰，处理复杂矛盾、解决棘手问题的能力不强。 一些工作 处于就事论事、简单应付的状态。 坚持以人为本，体现和落实科学发展观的要求，就要实现和维护好拆迁群众的 根本利益：构建和谐社会，就要把经济适用房社区建设成为和谐社区；夯实基层基 础，必须把经济适用房社区作为重中之重。 第三节栖霞社区管理的现行问题及原因分析 经过几年的发展，栖霞区的城市化工作已初步完成，并取得了一些阶段性成 果：一是撤销镇政府成立街道办事处，初步调整了行政管理体制。 理论上，栖霞 区已成功减少了一级政府，为进一步提高行政效率，降低管理成本打下了体制基 础。 二是撤销村委会成立居委会，有利于加强社区管理和基层民主建设。 居委会 作为城市居民的群众性自治组织，其选举人、被选举人和服务对象都是辖区居民， 具有明显的 “ 本辖区居民的特点 ”。 栖霞区的常住人口绝大多数是户籍人口和新 移民， “ 撤村设居 有利于吸纳这个庞大的群 体参与基层的社会和政治生活。 三 是通过将村民转为居民，撤销村委会成立居委会，以及经济补偿等办法，将栖霞 区的土地从农村集体所有转为国家所有，增强了市政府宏观调控经济和管理城市 的能力和深圳的发展后劲。 但是，城市化的路子基本上按 “ 一镇一街道 和 “ 一 村一社区 ’’ 的模式进行，牌子换了，但管理体制和运行机制还没有发生质的变化。 随着时间的推移，原有的些深层次的矛盾逐步暴露，一些新的问题又开始出现。 一、城市社区建设的管理体制问题及原因分析 根据相关法规，镇政府的职能包括管理本行政区域内的经济、教育、科学、 文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作； 保护国家、集体和公民财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和 其他权利等共 t 大项，经济发展、社会管理、公共服务等各方面。 而街道办事处 的工作任务主要是办理市、区政府有关居民工作的交办事项、指导居委会的工作 和反映居民的意见要求等，只涉及社会管理和公共服务。 在城市化过程中，出于 多方面考虑，栖霞区撤镇设街后，镇政府的职能几乎全部为街道办事处所承接， 包括发展经济的职能。 简单地用街道办事处代替镇政府，栖霞区的综合管理能力 不但没有 因此而得到加强，反而被削弱了。 同样，以居委会取代村委会，也存在 类似现象和问题。 居委会并未实现从服务范围、对象到工作职能、方式的真正转 变。 针对栖霞社区的建设，从中央到省、市专门召开了社区建设工作会议，制定 了社区建设规划，逐步建立了社区党的组织和社区居民委员会组织，社区组织建 设逐步完善，社区中介组织发展迅速，在城市基层管理和服务中发挥了显著的作 用。 各级政府加大了社区基础建设的投入，居委会的工作任务、工作人员、工资 福利待遇、办公经费，社区事业兴建主要由政府安排，社区建设的管理体制主要 是以政府主导为主 ，而体现以物业管理公司管理社区的市场主导型的不多，以居 民自治为主，社会力量兴办社区事业更少。 实现社区自治、居民自治的社会导向 型社区是社区建设的根本目标之一，如何把社区自治、居民自治和政府领导的模 9 东南大学硕士论文 式有机的结合起来，理顺与社区的关系，强化社区功能，实行政府与社区直接对 接，把政府从能够由市场机制和社区自治解决的事务中解脱出来，积极推动政府 职能的社会化，实现政府部门和城市基层政府机关转变职能，是创新城市社区建 设管理体制的根本问题。 二、栖霞城市社区建设的工作机制的问题及原因分析 栖霞区管理的重点和难点都在社区。 “ 撤村设居 后新成立的社区普遍面积 大、人口多，部分社区经济规模和人口规模甚至不亚于一个县城，如栖霞区一个 中等规模的尧化街道常住人口约 8． 5 万人，流动人口近 10 万。 而居委会作为群众 性自治组织，既没有执法的职能，又没有行政处罚权，无法对庞大的社区实施有 效的管理和服务。 同时，在城市化的三年过渡期内，居委会仍参照村委会的办法 进行选举，选举人和被选举人都由原村民组成，往往只愿意承担原村民聚居地的 管理责任和费用，忽略其他居民区 ，容易形成一些管理的盲区，造成社区管理的 缺位。 目前，存在着社区服务统筹规划不足，社区服务站法定运作缺乏资格，社 区服务站受理较多的是无偿服务项目，长期需要资金维持，后续管理难，政府作 为唯一的投资主体，财政负担重，运营成本高，收益差。 各类中介组织发育不全， 缺少介入社区的平台，中介组织市场不成熟，导致运作机制缺失，服务效果不理 想的状况。 区一一街道一一社区三级服务网络不完善，区对社区服务的指导工作 薄弱，街道社区服务中心一一社区服务站之间，没有形成整体协作效果。 市区纵 向和条块的关系还没有完全理顺，街道与 辖区单位，社区居委会与物业管理公司， 社区工作站与社区群众组织、各类中介组织的关系，社区自治功能、工作机制和 运行机制有待进一步完善，社区的凝聚力不够，属地管理原则有待完全落实。 三、社区建设的思路创新问题及原因分析 近几年，我们对社区建设的思路进行有益的探索，在社区建设方面开拓了新 的局面。 但在着重培育社区居民的参与意识和社区居民的自治意识，积极推进社 区居委会的直接选举，完善居务公开、民主评议和社区居民代表会议等项制度方 面还有待进一步完善：在引入市场机制，加快社区服务网络化、产业化和社会化 步伐，形成 社区福利服务、互助服务和市场有偿服务相结合的多类型、多层次、 广覆盖的社区服务网络发展不足，社区建设的力度仍然不够，社区建设发展的后 劲不足。 作为我国城市社会管理体制改革的前沿阵地，社区的改革无疑非常重要。 如 果我们将目前城市社区管理体制创新所面临的重重困难关联我国城市社区的属 性特征，就不难发现创新社区管理体制改革需要解决的主要症结点。 (一 )历史特殊性导致社区管理体制创新困难重重 我国城市社区的建立主要依赖政府主导，政府通过权力机构下达行政命令， 设置正式组织，界定社区边界，构建城市社区。 城市社区的诞生充满了行政色彩， 尽管探索的多种模式尽力将社区管理者塑造成社区服务者的形象，但都难以根除 城市社区历史发展所带来的刻板印象。 而且这种不是通过社会自身培育起来的城 市社区实现社区管理功能的方式是接任务、定目标、应付上级检查。 社区工作人 员的关注点集中在上级的红头文件上，而不是社区的具体事务上。 行政化的办事 风格、刻板化的任务要求以及标准化的考核方式也在不断地削弱社区一线工作人 员的积极性和工作热情。 这种思维方式更加集中在经济适用房社区管理中。 同时，历史 形成的自上而下单维度社区管理体制、政府主导的社区改革在无 10 第一章栖霞社区管理的现行问题及原因 形中忽视了社区居民的作用，以至于社区管理体制在地方政府的推动下如火如荼 的展开，社区居民却毫不关心，处于无声境地。 行政化倾向明显的城市社区构架 在一定程度上排除了社区居民的智慧，无法为社区管理体制的创新注入新鲜血 液。 正是城市社区的历史沿革导致社区管理者身份难以认定，责任难以明确，工 作任务重、压力大，服务意识淡薄等问题。 (二 )城市社区内部特征导致社区社会资本的流失 布迪厄认为， “ 社会资本是真实或虚拟资源的总和。 对于个人和团体来说， 由于要拥有的持久网络是一种或多或少被制度化了的相互认可的关系，因而它 是自然累积而成的 2。 由此可知社会资本是存在于人与人的关系之中的，事实 上它更多存在于社会组织之间或社会中的规范、网络与。