北京未来科技城开发建设模式及管理体制研究

北京未来科技城开发建设模式及管理体制研究内容摘要：

能问题，比如理顺部门职能分工，减少 行政审批，从命令型走向非命令型，从部门利益至上走向服务型政府。 （科学城）管理体制创新的启示 新公共管理理论以现代经济学和企业管理理论、方法为理论基础，主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。 现阶段，紧密跟踪国外特别是发达国家公共管和政府改革实践的新趋势，分析西方“新公共管理”运动的经验教训，借鉴其理论、方法及模式中的合理因素，对我国政府管理模式创新中的重要组成部分 —— 高科技园 区管理体制创新有着重要的现实意义。 （ 1）新公共管理对效益的强调带有普遍的指导意义。 从某种意义上说，效益是行政管理的核心问题，它作为一根红线贯穿在整个行政管理活动的始终。 效率低下是我国科技园（科学城）的弱点之一，也是我国目前科技园（科学城）面临的普遍问题。 随着经济全球化的深入发展，我国科技园（科学城）面临着与国际通行规则进一步接轨的机遇和挑战。 科技园（科学城）作为一个高度“国际化”的创新载体，能不能在世界技术创新领域中占有重要地位，一个非常关键性的因素就是能否在管理体制实现创新，并与国际贯例相接轨。 19 （ 2） 新公共管理强调在管理中要以“顾客”为本。 新公共管理理论以服务对象为顾客，以顾客为上帝的观点，其精髓是要正确摆正政府与企业和公民之间的关系，这与我国倡导的“领导就是服务”、“做人民的公仆”的观念有异曲同工之妙。 新公共管理作为一种思潮和实践革新运动，主张用企业精神改造政府、强化顾客观念，实质上是试图在实践中把我们所倡导的“服务”观念、“公仆”观念等真正落到实处，这对科技园（科学城）的管理体制设计和管理机构的工作，具有重要的现实指导意义。 （ 3）对政府管理中引入市场机制，允许私营企业进入公共服务行业和鼓励竞 争这个问题，我们要有选择地加以借鉴。 新公共管理理论主张政府在公共服务行业作“策略上的后退”，实质上是让政府重新回到“守夜人”的角色，但是我们应该知道，一个“小政府”，不一定就是一个好政府；主张公营部门私有化，也有让政府放弃公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。 当然，我们也应该注意到，公共部门和私营部门之间，在技术层次上确实存在相通的地方，如重视人力资源管理、实行目标管理、绩效评估、成本核算等等。 将私营部门管理讲求的投入和产出、讲求成本核算的精神引入政府的公共管理当中，可以提高政府管理人员的责任感，同时还可以 科学地衡量管理人员的工作业绩，这对科技园管委会这样一个特殊的管理机构来说，有着非常重要的启示作用。 比如，对于私营部门进入公共服务领域这个问题，如果管委会在一定范围内开放公共服务市场、鼓励竞争，并加强宏观调控，这应该是可行的；这样做不仅会减轻管委会的人力、物 20 力和财力，还有利于提高公共服务的效率和质量。 （二）多元驱动理论 1993年 6月 ，在加拿大蒙特利尔召开的国际科学工业园协会第九届世界大会提出了政府、企业和大学以科技园为结合点的联合与协调，学术上称之为“三元参与理论”，并以此为主题展开了热烈的讨论。 这是首次 从理论上对科技园进行深入地探讨。 与会者认为，科技园的总体设计要以“三元参与理论”为基础，以高科技产业化为导向，与社会相协调，只有这样才能获得各个方面的支持。 如果不兼顾三方面的目标、认识和利益，就难以解决可能发生的冲突；如果不以开发高科技为导向，科技园就没有生命力。 目前，有关专家和学者结合高科技园区的管理体制现状，将“三元参与理论”进行拓展和延伸，提出了高科技园区管理的“多元驱动理论”，即高科技的 专业化 和高科技市场的复杂性决定了科技园必须由政府、企业、大学、科研机构、社会组织、中介机构等主体 紧密结合形成一种 多方合作的 管理模式。 这种多元组合关系，是一种合作关系，多 方皆有实质性 参与，为 园区 管理 提供实质性推动，并各自获得实质性 利益。 多元参与驱动的直接结果是形成了园区颇具特色的创业文化，先进的创业文化是科技园区持续发展的灵魂和动力。 创业文化作用和演变的结果创造了适宜于创业和科技企业生存的栖息地。 在多元驱动理论的指导和启示下，政府、企业、大学、科研机构等参与主体在园区管理中的定位分别是：大学、科研机构作为科技园的“学术发动机”，以其学术声望主持园区的规划、开发、运作，并 21 吸引业界领先公司和科学家、科技人员及研究生入园， 利用政府和企业界提供的科研经费开展 R＆ D工作，推进科技园的技术创新，并为科技园提供源源不断的高素质人力资源，为园区员工进行专业培训；企业作为科技园的“产业发动机”，利用其现代企业运作机制和经验，参与管理决策科技园在开发中出现的规划技术、市场、金融等各方面的问题，作为园区的管理主体之一实施相应的管理权限和责任义务，共同促进科技园区的可持续发展；政府作为科技园的“强大后盾”，应是前期最大的投资者，从长远角度来看则是科技园成功开发的最大受益者，在园区建设初期，政府主要是负责征地、拆迁与基本设施建设，协调部门关系， 提供优惠税率与政策以及入园项目的启动，并为园区提供文化生活设施，随着园区建设工作的逐步完善，政府的管理职能应由管理向提供专业化的服务转变，主要从提供发展政策、规划引导园区发展方向等宏观方面加强对园区的服务协调，以提高政府管理效率，增强服务管理水平；社会中介组织是科技园区的“有利支撑”，通过引入外界社会中介组织，将政府管不好、管不了的事务交给专业组织，这样政府可以集中精力做好职能范围的事情，以保证园区管理机构的高效化运营，如通过构建完 善的中介服务体系、创业孵化体系、公共技术研发平台等，为园区企业发展提供基础和保障。 当然，我们也应当看到，在科技园发展中，政府、企业、大学、科研机构、社会中介组织等多方主体既有共同的利益和目标，但也存在矛盾和冲突。 政府较多地考虑经济社会发展，企业以利润最大化为目标。 特别是近年来，在科技园管理问题上，出现了许多无法由政府、 22 企业等单方面来解决的新问题。 因此，深入总结多元驱动理论的内涵和特征，充分借鉴其在现实应用中的经验教训，准确把握各驱动主体在园区管理中的角色定位及职责分工对高科技园区管理体制创新具有重要的现实 指导意义。 二、国内外高科技园区典型管理体制分析 由于国家之间在政治、经济、社会和文化等方面存在着明显差异，因而不同国家或地区高科技园区采取的具体管理模式也存在着一些差异。 本部分从国外和国内两个层面对目前高科技园的管理模式进行归纳和总结，以期为未来科技城管理体制和管理机构的设计，提供经验借鉴。 （一）国外高科技园区管理模式总结 国外高科技园区管理模式大致可总结为三种基本类型：政府管理型；产学共生式管理；多元参与管理型（表 21）。 表 21： 国外典型管理模式比较表 模式 特点 政 府管理型 产学共生式 多元参与管理型 管理主体 政府 大学、企业 政府、企业、大学、银行等 管理形式 政府设立专门的管理机构 设立服务型机构 各方成立基金会或专门的公司 适用对象 纯政府兴办的或具有城镇建制的科技园区 靠近大学的高科技园区 规模较大的科技园区、科学城 优点 ，能够使资金、人力和设备得到不必要的行政干预，实行自的原则，使管理权利和利益 23 充分有效的发挥和相互配合。 要求执行，有力保证计划实施的有效性。 主管理，发展自由度较大，对中小型投资者有较大的吸引。 ，知识和生产相互渗透、广泛、全面地结合，为高技术的发展提供无形的动力。 风险挂钩。 2政府不直接参加管理，而是引导园区的发展，避免了政府行政权力的过多干预。 企业发展中后劲不足的缺陷。 缺点 政府部门对园区产业发展缺乏全面深入和细致了解，这种政府嫁接模式不能促成园区与当地经济发展的有效结合。 的制约，如大学、地理位置和自然环境、公共舆论等。 前提下，园区企业得不到应有的资助，园区发展中遇到的各类问题比较难处理。 园区管理缺乏统一的权威，协调工作较为困难。 （ 1）政府管理型 韩国大德开发区，是由中央政府组建“大德团地管理事务所”，负责开发区的建设和研究业务支援工作；土地开发公社负责土地管理；另有“迁入单位审议委员会”、咨询机关等机构管理。 韩国政府高度重视大德开发区的发展，根据园区特点和发展需要，韩国政府任命政府高官担任园区管理者，形成了适合园区发展的管理模式。 2020年 9月，为保持园区的有序发展和提高园区运作效率，韩国政府借鉴我国中关村科技园区的发展 经验，任命原韩国计划预算部部长朴容澈（ InChui Park）担任园区管理机构的主席和 CEO，并聘用了 30名优秀人才参与园区管理。 24 日本筑波科学城的建设是国家有关行政管理机构、地方公共团体和其他有关执行单位共同实施的。 为了更好地协调、联络有关的组织和部门 , 日本政府在首相办公室设立了科学城建设促进本部。 该科学城促进指挥部由国土部领导 , 由其负责人担任首脑 , 成员分别由首相办公室、国土、科技、管理协调、环境、健康福利、财政、教育、农林水产、国际贸易和产业、交通、劳工、邮政电信、内务等各相关部门的副职组成 , 该指挥部全权负责筑波科学城的建设与管理 , 并直接对首相负责。 科学城促进指挥部组织制定了“筑波科学城规划基本规则”、“筑波科学城规划纲要”和“迁入筑波科学城机构的迁入规划纲要”等文件 , 并对有关各方进行协调工作。 （ 2）产学共生式 从科技园 (科学城 )形成背景看 ,英国的多数科技园都实行大学和企业合作的管理模式 , 较典型的有苏格兰阿伯丁科技园，该园区由理工大学和私商公司联合成立公司进行管理。 公司专门负责园区企业的创业服务，人力资源吸引与培训 , 技术转让和科技成果转化咨询等 , 为园区企业进行总体宣传服务。 对于诸如物 业管理的一般职能 , 则委托给外部的专业服务机构执行。 英国 剑桥科学园 同样也是采取产学共生式的管理模式， 在园区内成立了三一中心举行技术讲座，使各方人士能及时交流科技与经济信息，共享大学的数据库和研究成果 ； 园区的管理由三一学院和作为剑桥不动产管理公司的比韦尔公司共同承担，专职管理人员仅两名 ， 由懂得科技政策并能进行综合管理的复合型人才担任。 其主要职能是沟 25 通园区与国内外政府、产业界和金融界联系渠道；促进园区横向交流， 加强园区内公司同政、商、学各界的横向联系；管理园区技术转让，进行产业咨询以多种形式促进科研成果的商 业转化。 还 设有“ 工业联络办公室 ”， 专门办理大学与企业界联络的 事务。 （ 3）多元参与管理型 北卡罗莱纳州三角研究园是全美国管理运作最成功的科技园之一，具有独特的环境和灵活的管理体制。 园区于上世纪五十年代由北卡州、郡政府、三所大学和私商土地开发公司共同成立 Pinelands公司，负责园区开发和管理。 但由于急功近利，园区在州内总体规划中没有地位，招商活动很不成功，经营逐步陷人困境。 为推动园区发展，北卡州州长出面请求毕克维亚银行信托公司董事长阿奇戴维斯为Pinelands进行 IPO发行，上市集资。 经 过戴维斯努力， 成功筹集了大笔资金，成立了“三角研究基金会”，基金会则由政府、学校、企业等各方代表 11人组成理事会，基金会负责管理和指导三角研究园的建设和规划、对园区内各单位的内。