新编消防管理学(上)(编辑修改稿)

新编消防管理学(上)(编辑修改稿)内容摘要：

组织力量方面的课题，行为科学学派主要是应用心理学、社会学、人类学方面的理论，运用行为激励等手段去研究人的行为、解决管理工作中人事方面的课题。 管理科学学派主要是应用数学、统计学方面的理论，运用决策、库存、线性规划等数学模型去解决生产作业和运筹方面的课题。 目前，管理学学科的分支学科涉及社会的各个领域，如工业企业管理学、商业企业管理学、行政管理学、公安管理学等学科。 公安管理又分为治安管理、交通管理、户籍管理、边 防管理、消防管理等学科。 二．行政 在英语中“行政”一词是 administration，源出于拉丁文 administre，是指治理、管理和执行事务的意思。 根据我国目前对于行政概念的运用的实际情况，广义上的行政通常是指社会组织（包括国家机关、社会团体、企业事业单位等任何社会组织）对一定范围（如一个国家，一个地区，一个单位等）内的事务进行管理的各种活动的总和。 “行政”一词，通常亦称行政管理。 国家机关对国家事务实施的管理和对本机关内部事务实施的管理都可以认为是行政管理。 企业事业单位对本单位内部事 务实施的管理也可以认为是行政管理。 广义上的行政没有区分对国家事务和对单位内部事务实施管理的本质性差别，因此，广义行政又分为国家行政和一般行政两个概念。 1．国家行政。 亦称外部行政，某些国家亦称公共行政。 是指国家机关依据宪法和法律行使国家权力对国家事务进行管理的活动。 例如，人民政府对社会的管理活动，公安消防机构依法对全社会 15 各单位的消防监督管理活动等。 2．一般行政。 亦称内部行政或普通行政。 是指社会组织对其组织内部事务的管理活动。 如企业自身的人事管理、经营管理、财务管理、消防安全管理等，国家机关自身 的人事管理、财务管理、消防安全管理等。 “行政”一词在国际通用的《社会科学大辞典》中解释为：“行政为国家事务的管理”，马克思也曾指出：“行政是国家的组织活动。 ”（《马克思恩格斯全集》第 1 卷，第 479页）因此，狭义上的行政或者行政学、行政管理学、行政法学等学科中的行政含义应该是特指国家行政的概念，消防管理学学科所说的消防行政管理、消防行政执法、依法行政等概念也是特指国家行政的概念。 三． 消防管理 顾名思义，消防管理就是指对各种消防事务的管理。 消防管理的具体含义通常是指依照消防法规及规章制度，遵循 火灾发生发展的规律及国民经济发展的规律，运用管理科学的原理和方法，通过各种消防管理职能，合理有效地利用各种管理资源，为实现消防安全目标所进行的各种活动的总和。 上述消防管理定义中涉及的管理原则、管理依据、管理原理、管理方法、管理职能、管理资源（或管理对象）以及管理目标等内容构成了消防管理学的学科知识体系，这些内容将在以后有关章节中展开讨论。 我国的消防管理工作主要包括国家机关的对全社会的消防行政管理工作和社会各单位内部的消防安全管理工作两大方面。 消防行政管理工作通常又包括如下三个方面： 1．国家权力机关（人大及其常委会）的消防行政立法工作。 可以认为是国家消防行政管理工作中的一项法制建设管理工作； 2．国家行政机关（人民政府）的消防行政立法和宏观的消防行政规划决策管理工作； 3．公安消防机构（人民政府公安机关的消防工作职能机构）对全社会的消防监督管理工作以及公安消防机构自身的内部行政管理工作。 消防安全管理是指社会上一切组织及个人自觉遵守消防法规，各负其责地对本单位内部的消防安全工作进行管理。 社会上的一切组织包括各类企业事业单位、社会团体、群众组织以及国家机关等。 这些组织的内部行政管理都应该包含有消防安全管理的内容。 四． 消防行政行为 消防行政行为通常是指政府及公安消防机构依法所实施的一切能产生法律影响力的消防监督管理行为。 消防行政行为通常分为抽象消防行政行为和具体消防行政行为。 1．抽象消防行政行为是指政府及公安消防机构针对不特定的事项和不特定的消防行政管理相对人，制定和发布消防法规或规范性消防行政文件的行为。 政府和公安消防机构发布具有普遍性约束力的法规、指示、命令、通知等都属于这种抽象消防行政行为，如公安部制定颁布《消防监督检查规定》这一消防法规 的行为，某市政府针对某一方面的消防工作发布一份通知等。 2．具体消防行政行为是指公安消防机构在消防行政管理活动中行使行政职权，针对特定的消防行政管理相对人和特定的具体事项，作出的影响消防行政管理相对人权利和义务的行为。 通常所说的消防行政执法行为就是具体的消防行政行为。 具体消防行政行为或消防行政执法行为主要包括：（ 1）消防监督检查；（ 2）易燃易爆化学物品消防监督管理；（ 3）建筑工程消防监督审核；（ 4）城市消防规划建设监督管理；（ 5）消防产品质量监督管理；（ 6）火灾事故调查；（ 7）火灾统计管 16 理；（ 8）消 防行政处罚等。 五． 消防监督与消防监督管理 “监督”一词，按《现代汉语辞典》的解释是“察看并督促”的含义。 在消防工作中，消防监督的含义比较广泛，通常是指消防监督执法或消防行政执法。 “监督管理”是一个复合词，其含义比“监督”一词的含义要广泛，因此，“消防监督管理”一词的含义也比“消防监督”一词的含义要广泛。 通常，“监督管理”是指“监督形式的管理”或“行政执法形式的管理”。 另外，“监督管理”一词还有“监督与管理”（通常，监督是管理的一种职能，此处的管理概念是狭义的）的含义。 例如《消防改革与发展纲 要》（三十一）项条款中要求：“各级公安机关的消防部门，具体履行消防监督管理职能”；再如，国家《消防法》第四条规定：“国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理，县级以上地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施”，以上两个例子既有“监督形式的管理”的含义，又有“监督与管理”的含义。 六．我国消防管理工作的基本模式 我国消防管理工作的基本模式是指在我国全国范围内各行各业如何开展消防工作的基本的管理机制或管理方式。 我国的消防管理工作 基本模式是建国四十多年来逐步形成的，是基本符合我国社会现阶段国情的，随着我国社会主义市场经济的不断发展和完善，这种管理模式将会得到不断的修改和完善。 这种管理模式的主要内容如下： 1．国家权力机关（人大及其常委会）对国家消防事务方面的立法形式的管理。 2．国家行政机关（人民政府）对国家消防事务方面的立法形式的行政管理以及对全局性消防工作进行宏观规划决策形式的行政管理。 3．社会各单位内部的消防安全管理。 即社会各单位遵循“谁主管谁负责”原则，自觉遵守消防法规，全民参与消防工作，自我管理， 各负其责。 4．公安消防机构依法对全社会进行的消防监督管理。 5．军事设施、矿井地下部分、核电厂、铁道部、交通部、国家民航局、国家林业局等系统的消防工作由各自的主管部门行使消防监督管理职权。 第二节 消防管理的产生及发展 一．火在人类社会发展历史上的重要作用 人类的祖先发现雷击、火山喷发等原因引燃林木的起火现象，在击石捕猎活动中又发现石块撞击岩石的火星引燃杂草的起火现象，后来又发明了钻木取火等人工取火方法，从此，人类告别了“茹毛饮血”的野蛮时代，开始了人类用火的新 时代。 恩格斯曾指出：“人们只是学会了摩擦取火以后，才第一次迫使某种无生命的自然力替自己服务。 ”人类掌握了人工取火和保存火种的方法，并用以烧烤食物、取暖御寒、抵御野兽，随着人类用火技能的逐步提高，不断促进了社会生产力的发展，进而又用于制陶、冶炼、煮盐、酿酒、烧荒种田等。 中华民族是世界上最古老的民族之一。 据考证，云南元谋县上蚌村的元谋人，远在 170 万年前 17 已经开始使用火了； 万年以前，北京周口店龙骨山的山顶洞人学会了人工取火方法。 后来，中华民族在制陶、冶炼、火药制造、活字印刷等的发明创造，也充分向世 界展示了人类用火方面的文明史。 在现代社会中，火已经非常广泛地应用于工业、农业、国防和科学技术的各个方面。 因此，可以认为火是人类征服自然的最重要的武器和推动人类社会发展的最强大的动力。 二．火的危害 人类用火的实践证明，火既可以服从于人们的意志，造福于人类，火也会违背人们的意愿，给人类带来极大的灾难，即所谓“善用之则为福，不能用之则为祸。 ” 商代人看到火在屋门之内燃烧将整个房屋烧毁造成灾害，由此产生了“灾”字的象形文字。 古时，火灾的称谓有“灾火”、“火殃”、“火难”、“走 水”等。 我国最早有文字记载的火灾情况见于《春秋》和《左传》，其中记载有：“鲁桓公十四年（公元前 698 年）秋八月壬申，御廪灾”的字句。 御廪灾即为宫廷中谷仓的火灾。 南朝时宋国范晔在《后汉书五行志》中指出：“火失去性而为灾也”。 据《韩诗外传》称，晋平公时“藏宝台烧，救火三日三夜乃胜之。 ”历史上有文字记载的火灾，为后人研究火的危害和消防发展史提供了依据。 近五十年间，我国曾经发生两起震惊世人的特大火灾。 其一是中华人民共和国成立前夕的 1949年 9月 2日在重庆市发生的一起特大火灾，火灾持续时间三个昼夜，死亡 2865人，重伤 152人，轻伤 3935人，受灾 9601户，灾民达 42295人。 另一起是 1987年 5月 6日在黑龙江大兴安岭发生的森林特大火灾，火灾过火面积约 101万公顷（其中有林面积 70万公顷），死亡 193人，受伤 170人，经济损失（不含森林资源损失）约 ，受灾 10834户，灾民达 44975人，参加灭火的人员达58800人，经过 25昼夜才扑灭这起特大火灾。 这两起火灾的惨痛教训应该为后人时刻所铭记。 从中华人民共和国成立后历年来全国的火灾统计数据（缺少 1967 年～ 1970 年的数据）上看，随着社会经济的发 展及人口的增多，全国每年火灾发生次数和火灾的危害程度基本上呈现增多的趋势。 全国每年发生数万起火灾（ 1959 年达到 11 万余起），全国每年因火灾而死亡和受伤的人数分别为数千人甚至上万人，全国每年的火灾直接经济损失由 50 年代的数千万元（ 1959 年达到 亿元）增加到 90年代的十几亿元。 以 1997年为例，当年全国共发生火灾（不含森林、草原火灾） 140280起，火灾死亡 2722人，火灾受伤 4930人，火灾直接经济损失约。 三．消防管理的产生及发展 我国消防管理的产生和发展，大致经历了 古代消防管理、近代消防管理和现代消防管理三个阶段。 （一）古代消防管理阶段 古代消防管理阶段大致是指先秦时代至鸦片战争之前的历史阶段。 这一时期的消防管理主要是通过设立火官和火兵等消防组织，制订火禁和火宪等消防法规而实现的。 1．设立火官和火兵等消防组织机构方面 传说原始社会（约公元前 26 世纪至公元前 21 世纪）五帝时设“火正”为火官，《汉书五行志》中记载：“古之火正，谓火官也，掌祭火星，行火政”。 周代时设 “司爟”、“司烜”“宫正”为火官。 汉代时设“执金吾”、“别火”、“夜士” 为火官。 唐代时设“左、右金吾卫”为火官。 宋代时设“厢使”为火官，并设有“防隅军”和“潜火队”为专司灭火的军队以及“义社”、“水铺”、“冷铺”等民间救火组织。 元代时由驻军负责防火灭火。 明代时，北京和南京设有“五城兵马指挥司”兼管防火灭火，各地还设“总甲”、“火兵”、“火夫”以及“水社”等人员和组织负 18 责防火灭火。 清代时，设有称作“火班”的救火军队，民间设有“水会”、“水局”、“水龙局”、“救火会”等组织负责防火灭火。 2．制订火禁、火宪等消防禁令和法规方面 火禁和火宪是指关于加强消防管理方面的禁 令和法规。 如商代时，殷王法规定：“弃灰于公道者断其手”（《韩非子内储篇》）。 周代，发布过“二月，毋焚山林”等用火禁令。 《秦律十八种》中关于农业生产的《田律》中记载：“不二月，毋敢夜草为灰„„”。 汉代时，发布过“禁举大火，止炭鼓铸，消石冶皆绝止”等一些防火禁令，后赵主石勒还下过禁令：“百鼓之后燃火者鞭一百，延烧一家斩五部都督”等条款。 唐代 ，《永徽律》中专有 有关防火和救火等规定及放火和失火的量刑处罚条款，如在一切仓库内“皆不得燃火，违者徒一年”。 《永徽律》是我国古代比较全面的消防法规，后世历代统治者制订的消防 法规均在此基础上有所创新和发展。 元代的《元史刑法志》、明代的《大明律》、清代的《大清律》中都有有关防火灭火的规定和对失火罪、放火罪量刑处罚方面的规定。 （二）近代消防管理阶段 近代消防管理阶段大致是指鸦片战争后至中华人民共和国成立之前的历史阶段。 在这一时期内，由于国内近代工业和交通运输业的兴起和发展，消防工作出现了近代管理方式，主要表现在建立消防组织机构，制订消防法规，以及采用近代消防技术等方面。 1．建立消防组织机构方面 清代咸丰二年（ 1852年）上海英租界内成立义勇消防 队。 清代光绪二十八年（ 1902年）我国第一支消防警察队在天津成立，在天津的英租界内还设立了志愿消防队。 清代光绪三十三（ 1907年）民间开始建立救火联合会。 1914年，北洋军阀政府时期，京师警察厅内设消防处。 1929年，国民党政府内政部在《扩充消防组织大纲》中规定“各市县为消弥防止水火等灾起见均应设置消防组，„„直辖于该管辖市县公安局”。