广州市城镇土地利用现状调查与潜力分析技术报告

广州市城镇土地利用现状调查与潜力分析技术报告内容摘要：

查志强（ 2020） 认为， 城市土地集约利用的概念是从农业土地集约利用借鉴而来 的，但由于城市土地利用自身的特殊性，其内涵远较后者丰富和复杂。 迄今为止，中外学者对于城市土地集约利用的概念和内涵尚未达成共识。 因此，其提出将 概念定义 为 :城市土地集约利用是在特定时段中、特定区域内的一个动态的、相对的概念。 它是指现期条件下，在满足城市发展适度规模、使城市获得最大规模效益和集聚效益的基础上，以城市合理布局、优化用地结构和可持续发展为前提，通过增加存量土地投人、改善经营管理等途径，来不断提高城市土地的使用效率，并取得良好的经济、社会和环境效益。 龚义 （ 2020）提出： 城市土地集约利用是在特定时段中 、特定区域内的一个动态的、相对的概念。 它是指现期条件下，在满足城市发展适度规模、使城市获得最大规模效益和集聚效益的基础上，以城市合理布局、优化用地结构和可持续发展为前提，通过增加存量土地投入、改善经营管理等途径，来不断提高城市土地的使用效率，并取得良好的经济、社会和生态环境效益。 许树辉（ 2020）认为：城市土地集约利用是指在我国这种特定的人多地少国家里，通过不断增加单位城市土地资金、技术和劳动力等的投入，从而达到既促使城市土地利用结构合理化、最优化，又能最大程度地提高城市土地的使用效率、经济效益和土地的可 持续发展。 增加城镇单位土地资金、技术、劳动力是城市土地集约利用的前提和基础，城市土地利用合理化、最优化是城市土地集约利用的必然要求，城市土地使用权效率、经济效益和土地可持续发展的最大满足是城市土地集约利用的追求目标。 章其祥等（ 2020）学者 则提出： 城市土地集约利用的内涵应理解为以合理布局、优化用地结构和可持续发展的思想为指导，通过增加存量土地投入、改善经营管理等途径 ,不断提高土地的使用效率和经济效益。 按这一概念 ， 用地的合理布局 ,结构的优化完善 ,良好的生态环境 ,是城市土地集约利用的前提。 上述两种看法反映了 国内学者在研究中持有的两类主要观点：部分学者认为广州市城镇土地利用 现状 与潜力调查技术报告 8 集约经营是粗放经营的对称。 城市土地集约利用是指在兼顾环境效益和社会效益的前提下，通过增加对土地的投入，以达到提高土地的利用效率，增加经济效益，节约用地的目的。 部分学者则坚持，城市土地集约利用不完全是经济范畴，通过增加对土地的投入，除了提高经济效益外，还要提高社会效益和环境效益，即强调城市土地利用的综合效益。 城镇土地集约利用的指标体系 确定城市用地是否合理则需要一系列定性或定量的标准，而为了研究的科学性和客观性，大多数相关研究都采用了设计指标体 系并选择标准值参照以进行定量分析的研究思路。 指标的选取和标准值与因子权重的确定则成为研究的核心内容和关键。 何芳、吴正训（ 2020）认为，早期国内对城镇土地集约利用的研究更多的是从城镇土地资源集约利用的必要性、集约利用方式和手段等方面定性研究城镇土地利用潜力的挖潜，对究竟怎样才是最集约利用城镇土地，即城镇土地集约利用合理度的系统性理论研究及定量评价几乎空白。 后来，随着城镇土地集约利用评价的指标体系相关研究的进行，研究主要集中在几项指标上，包括人地关系指标和建筑规划控制指标两方面，而后者又包括建筑层数、密度的 指标研究和土地容积率指标研究等。 赵鹏军等（ 2020）曾提出对城镇土地高效集约化利用评价指标的选取标准必须能够直接或间接地反映城镇土地利用的高效集约型，但指标本身同时还能够有其有效性和合理性。 即具备以下几大特征：一是代表性，能适用于各类城市，并满足各种工作者的要求；二是可比性，其内涵在各城市之间具有普适性；三是科学有效性，统计记录要完整，数据本身要准确易得；四是弹性，能适应一定的变化；五是通俗易懂，清晰明确，对传媒有吸引力。 他们提出的指标体系如下： 表 赵鹏军等选取的指标体系表 主目标 子目标 指 标 高效化 土地利用结构合理化 1 工业用地比重 2 商业服务业用地比重 经济效益的高效化 3 地均 GDP 4 地价一、二级地段内工业数量占全市工业数量比 广州市城镇土地利用 现状 与潜力调查技术报告 9 5 城市规模 社会效益的高效化 6 单位面积公共设施拥有量（公用电话） 7 人均公共设施建筑面积 环境效益的高效化 8 绿化率 9 单位面积工业废水量 10 单位面积废气排放量 集约化 土地利用的充分化 11 土地利用率 12 房屋空置率 13 公共设施利用率 14 年建成面积中旧城改 造所占比例 15 地下商场面积占全市商场面积比 16 地下停车场面积比 17 地下仓库面积比 土地利用的紧凑化 18 平均建筑密度 19 平均容积率 土地利用的综合化 20 各产业用地比离差 21 各产业就业人口比离差 查志强（ 2020）认为城镇土地集约利用潜力评价指标体系的确立应当从三个方面入手，分别是： 第一，影响、制约城镇土地集约利用的主要因素；包括城市性质与用地结构协调度、一、二级地价区中工业用地与仓储用地比重、城市用地可持续发展年数、全市人均耕地占有量、环 境污染状况和城市绿化状况； 第二，土地投入程度与利用程度；包括单位用地固定资产投入、基础设施配套完善程度、公共服务设施完善程度、土地利用率（闲置率）、城市人口密度（人均用地）、土地利用强度（容积率和建筑密度）； 第三，土地利用效率；包括单位面积第二、三产业 GDP、单位面积工业产值、单位面积利税、单位面积商品交易成交额、基准地价、城市人口与用地增长弹性、固定资产投资与用地增长弹性、第二三产业 GDP与用地增长弹性。 而成舜等（ 2020）在对包头市宏观城镇土地集约利用潜力进行评价研究的过程中按照国土资源部颁布的《 城镇土地集约利用潜力评价技术方案》，选取了18项指标。 其指标体系如下： 广州市城镇土地利用 现状 与潜力调查技术报告 10 以上研究中选取的这些指标虽然都尽量从多方面综合地考虑，但所确立的指标体系层次不够分明，并且某些因子之间具有较强的相关性，同时绝大部分指标都是从宏观层面出发进行考虑，某些指标对应的统计数据或者调查数据难以获得，影响了指标体系的实用性。 案例型研究 以国土资源部国土资源大调查为背景，国内部分大中城市率先进行了城镇土地利用潜力的试点研究，如包头、济南、南京、杭州、成都 等。 成舜等（ 2020）按照国土资源部颁布的《城镇土地集约利用潜力评价技术方案》，选取了 18项指标、从 5个方面对包头市宏观城镇土地集约利用潜力进行了评价。 同时，该研究还选取了其他九个相近城市与包头进行比较，这九个城市分别是唐山、太原、呼和浩特、鞍山、无锡、洛阳、武汉、攀枝花和兰州。 选取的对比指标包括：表征土地利用程度的指标 —— 土地利用率、城市总容积率、人均城市建设用地面积；表征土地使用效率的指标 —— 工业用地效益（工业产值占GDP的比重 /工业用地所占比重）；表征城镇土地可持续利用度的指标 —— 人口城市土地可持续利用度 城市性质 城市主导职能与区域发展的协调度 城市人均绿地 城市人均道路广场用地 城市土地可持续利用年限 城市土地空间布局合理性 一二级地价区内工业仓储用地比重 城市功能区均质度 待改造老城区面积比 城市用地结构 城市土地利用程度 人均城市建设用地面积 城市人口和用地增长弹性系数 城市总容积率 城市土地利用率 城市土地使用效率 城 市地均利税 城市商品房销售率 城市地均 GDP 城市土地投入强度 单位城市用地基础设施投资额 单位城市用地环抱投资额 单位城市用地固定资产投资额 城市土地集约利用潜力评价指标 广州市城镇土地利用 现状 与潜力调查技术报告 11 与用地增长弹性 系数（人口增长百分比 /用地增长百分比）、绿化覆盖率等数项。 最后，使用下列计算公式计算出每个城市的土地集约利用潜力综合指数： 1 / 21 1 2 2 n n( S S S ) 100         其中， iiiiitaSta，表示某一指标偏离合理值的程度， ai为适宜值，按照国家 城 市 规 划 法 中 的 规 定 取 经 验 值 或 者 全 国 平 均 值 ； ti 为实际值。 i i i( 0 1 , 1 )      为第 i项的指标权重，按照层次分析法确定权重大小。 成舜等人的研究结论认为，包头市城镇土地利用总体上处于由适度 利用向集约利用的转变时期，在我国北方同等规模的工业城市相比处于中等地位，土地利用上有较大潜力可挖。 该研究比较系统地对包头市城镇土地利用现状和潜力进行了宏观层面的分析，所提出的“城镇土地集约利用潜力综合指数”的概念也具有比较重要的学术价值。 但是，该研究选用的指标中某些存在较大相关性，如地均 GDP和地均利税等，而有些指标定义则比较模糊，如城市可持续利用年限等；同时，研究中对“适宜值”的确定标准也不够科学；并且，该研究主要停留在宏观层面的分析上，对中观尺度和微观尺度未有涉足，影响了研究成果的实用性和可操作性。 济南市城区土地集约利用潜力评价的研究（ 2020）从集约利用的概念出发，对济南市城区的土地利用现状和潜力作了分析研究。 研究提出了城镇土地利用潜力评价是从宏观、中观、微观三个层面对土地利用的潜力进行空间分级，从而为实施土地利用规划计划、实现城镇土地可持续利用提供科学依据的过程。 并且将潜力评价分为现状潜力评价和理论潜力评价两个方面。 现状潜力评价指在现有条件下，通过存量土地调整来实现的相对综合效益的增加状况，分为高潜力区、中等潜力区、低度潜力区和无潜力区。 理论潜力评价则是在可预测的未来可能的科学技术和社会经济发展水 平下，利用一定的评价指标体系，利用先进的计算手段（如地理信息技术等），通过模拟或仿真，采取优化土地利用结构和优化配置各用途土地的空间布局，能够实现的综合效益的增加状况，分为理论高潜力区、中潜力区、低潜力区和无潜力区。 广州市城镇土地利用 现状 与潜力调查技术报告 12 研究中的宏观、中观、微观三个层面分别对应着济南市城区土地集约利用潜力总体评价、按用地性质分类的各功能区评价和以宗地为单元的样地评价。 在评价的标准和指标体系方面，该研究以国家颁布的标准、行业规范和地方标准为参考，建立各指标的评价标准（合理值或期望值），按评价目标建立相应的模型，划分集约利用等级 和潜力类别，测算潜力值和潜力分布，最后对挖掘土地潜力和土地合理利用提出应用分析的方案和建议。 选择指标的思路是：罗列所有对城镇土地集约利用有影响的指标，进行归类分析后筛去明显不合理指标，经过专家论证后确定指标。 最终确定的指标共 35个，包括自然指标、用地强度指标、协调度指标、投入指标、产出指标、生态环境指标、趋势指标等几大类。 其中还包括了诸如“满意度”等定性指标。 城镇土地利用潜力 评价 与上述“（农用地）土地潜力评价”和“城镇土地集约利用潜力评价”相比，城市土地利用潜力评价是个更新的概念。 以美国为代 表的西方发达国家基本不存在“人多地少”的问题，因此，对挖掘城市土地利用潜力的要求并不迫切。 而以日本、香港为代表的经济发达、用地紧缺的国家和地区，土地利用强度已经非常高，即不存在“利用粗放”的问题，因此该项研究的迫切性不强。 即使在同时兼备“人多地少，利用粗放”的我国大陆地区，近十年来在城镇土地集约利用潜力方向的研究更具焦点性，对城市土地利用潜力的研究也十分罕见。 本项目的研究期间，在国内综合性最强的中国期刊网、全球最知名的 Google搜索引擎上，用“城市土地利用潜力评价”做关键词，检索到的研究文献结果均为零 ，在中国国家图书馆检索的专著数量也为零。 这也从一个侧面反映了研究的缺乏。 迄今为止，对我国城镇土地利用潜力的研究 大多是 针对某类城市或全国范围的城镇土地利用进行的比较宽泛的探索型研究， 从 城镇土地利用效率研究入手 ，主要利用统计数据进行城市间比较，研究内容以宏观层面的分析为主，考虑城市规模与城镇土地利用效率的关系。 例如， 郑伟元等人主持的“城市存量土地调研”课题组对我国主要城市存量广州市城镇土地利用 现状 与潜力调查技术报告 13 土地的利用情况进行了调查研究，该课题组的阶段成果中对国内外部分城市的横向比较研究认为，我国目前的城市用地效率在城市用地的人口容纳能力、 建筑容纳能力和土地产出率三个方面都还比较低，尚有很大的潜力可挖。 并且该研究提出了通过四种途径来有效挖掘城市存量土地潜力，这四种途径分别是：城市闲置地与废弃地的利用、旧城改造、城镇土地用途置换和城市地上、地下空间的拓展。 该研究从城市间比较入手，发掘出了城市用地效率的可能潜力空间，使得人们对城市发展的用地观念从单纯的城市扩张转变到提高现状土地和存量土地的效益上来。 叶耀先（ 2020）的研究认为，我国城市用地效益表现出以下几个方面：一是城市规模越大，人均国内生产总值越高，因而人口密度越大，土地利用更为有效；二是市 区面积远大于建成区面积，土地远未得到有效利用；三是城市间人均GDP差异巨大，因而现有的大城市以上级别的城市中大多数尚有很大的发展潜力和空间。 他的研究从更为具体的分析提出了我国大城市现状土地利用挖潜的可能性，但其研究思路主要从土地产出出发，仅仅考虑了土地利用的经济效益，得出的结论也有待商榷。