ppp模式在河南省公路建设项目中的应用及风险分析解读

ppp模式在河南省公路建设项目中的应用及风险分析解读内容摘要：

服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。 ‛ 这一描述将私人资本扩展至社会资本范畴，界定了中国 PPP 模式下政府和社会资本在合作中的职责分工及盈利回报模式。 而发改委在《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资 〔 2020〕 2724 号 ）中则将 PPP界定为 ‚ 政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。 ‛ 总体上，两部委给出的 PPP 基本框架大方向一致，只是细节上有 所差异，发改委推的是属于特许经营的 PPP，范围相对于财政部的更小。 2. PPP 的分类 前已述及，由于世界各国意识形态不同，且处于 PPP发展的不同阶段，导致各国使用的术语 及理解不尽相同 ， 据查阅 ，各国或国际组织对 PPP的分类有十几种之多。 在我国， 深圳市万德公共咨询有限公司 在其 编制的《公私合作（ PPP）模式培训手册》 中 对 PPP从广义上 进行了 分类 ，参见图 2。 7 P P P 模 式融 资 性 质 模 式非 融 资 性 质 模 式股 权 / 产 权 转 让合 资 合 作建 造 运 营 移 交 ( B O T )民 间 主 动 融 资 ( P F I )建 造 拥 有 运 营 移 交 ( B O O T )建 造 移 交 运 营 ( B T O )重 构 运 营 移 交 ( R O T )设 计 建 造 ( D B )设 计 建 造 融 资 及 经 营 ( D B F O )建 造 拥 有 运 营 ( B O O )购 买 建 造 及 营 运 ( B B O )建 造 移 交 ( B T )只 投 资作 业 外 包运 营 与 维 护 合 同 ( O amp。 M )移 交 运 营 移 交 ( T O T ) 图 2 PPP模式的 一种 分类 另外，根据财政部的 《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔 2020〕 113号）（以下简称 《操作指南》 ）， PPP模式可按 ‚ 收入来源 ‛ 和 ‚ 公共职责和项目转移程度 ‛ 进行分类。 按照 ‚ 收入来源 ‛ ， PPP模式可分为使用者付费模式、政府付费模式、可行性缺口补贴模式（混合模式）。 按照 ‚ 公共职责和项目转移程度 ‛ ， PPP模式可分为委托运营（ Operations amp。 Maintenance/Oamp。 M）、管理合同（ Managing Contract/MC）、租赁 运营 移交（ LeaseOperateTransfer/LOT）、转让 运营 移交（ TransferOperateTransfer/TOT）、改建 运营 移交（ RehabilitateOperateTransfer/ROT ）、 建 设 运营 移交（ BuildOperateTransfer/BOT）、建设 拥有 运营（ BuildOwnOperate/BOO），以上各个类型按社会资本承担风险由低到高排序，见表 2。 根据 发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔 2020〕2724号）（以下简称 《指导意见》 ） ， PPP模式按照 ‚ 操作模式选择 ‛ 可分为经营性项目、非经营性项目和准经营性项目，与财政部 ‚ 收入来源 ‛ 分类基本对应。 8 表 2 PPP模式分类定义及区别 类型 （英文） 类型 （中文） 定义 合同 期限 备注 Oamp。 M 委托运营 指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。 一般不超过 8年 政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费 MC 管理合同 指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。 一般不超过 3年 政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费；通常作为 TOT的过渡方式 LOT 租赁 运营 移交 指将存量及新建公共资产的运营管理职责、维护职责以及用户服务职责转移给社会资本的PPP运作模式，政府仍然承担公共资产投资的职责并保留公共资产的所有权。 一般为2030年 对于存量项目， LOT模式属于 MC模式范 TOT 转让 运营 移交 指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。 一般为2030年 项目有偿转让后，政府暂无资产所有权； TOT模式较 BOT 模式风险小，投资回报率适当 ROT 改建 运营 移交 指政府在 TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。 一般为2030年 ROT模式属于 TOT模式范畴 BOT 建设 运营 移交 指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。 一般为2030年 BOO 建设 拥有 运营 指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，必须在合同中注明保证公益性的约束条款，社会资本或项目公司长期拥有项目所有权的项目运作方式。 长期 由 BOT方式演变而来 资料来源 ：根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金 〔 2020〕113号），联合资信整理。 9 目前，我国常见的 PPP 项目类型主要是 BOT 模式。 随着 BOT 模式的发展，此模式又可分为传统 BOT 模式和 PPPBASED BOT 模式（日本于 2020 年提出）；二者的最大区别在于 PPPBASED BOT 模式强调政府非盈利性资金的主动参与。 与传统 BOT 模式相比， PPPBASED BOT 模式的组织结构见图 3，其主要创新之处： ① 政府除了为项目提供相关支持外，更参与项目各阶段工作（前期准备、融资、建设、运营等）； ② 政府不是将项目非系统风险全部转移给企业，而是与企业共同承担风险，并承担其最有能力承担的部分风险； ③ 政府为项目提供财政补助属于公益支出，不要求回报。 政 府 企 业项 目 前 期 合 作 、 计 划共 同 出 资共 同 出 资组 建 项 目 公 司建 设 经 营 风 险 分 担 利 润 共 享 注：企业包括市场化的国有企业、民营企业、外资企业。 图 3 PPPBASED BOT模式组织结构图 （二） PPP 的 内涵和特点 1. PPP 的内涵 PPP 模式蕴含着五种含义，每一种含义都是合作各方利益的体现，也是合作各方对于解决问题所作的假设。 （ 1） PPP 模式对管理的改革。 政府在城市公共基础设施提供中的效率低下是一个普遍共识的问题。 PPP 模式通过引入市场竞争机制，使政府在市场中进行磨砺，改变其传统的管理机制，努力提高自身的效率。 为了达到这个目的，政府必须与私人营利企业合作，因为这些企业本身就是在市场竞争机制中经过优胜劣汰下来的优胜者。 （ 2） PPP 模式作为对政府在城市公共基础设施中面临的问题进行转移的有效方式。 10 在 PPP 模式下，政府扮演的是投资经纪人的角色，其任务就是以城市公共基础设施建设项目为基础，引入私人企业参与合作，借助于私人企业的资金来建设城市公共基础设施，同时私人企业也带来了他们的先进的技术。 在 PPP 模式下，城市的可持续发展与其商业可行性是一致的。 城市的可持续发展是指在推进城市公共基础设施建设和发展的同时，重视对城市生态环境的保护和资源的合理开发利用，达到城市社会经济生态复合系统的长期持续发展。 不言而喻，引入私人企业参与建设，使得一些原来 没有条件建设的城市公共基础设施获得了发展。 （ 3） PPP 模式对人们观念的冲击。 在 PPP 模式下，城市公共基础设施的建设被推向市场。 政府的管理人员在市场中，受市场中企业的管理人员的自立、创新精神、勤奋、团结和谨慎等优秀品质的影响，从而改变原有的管理观念，增强处理问题的能力。 （ 4） PPP 模式对融资风险的转移。 在 PPP 模式下，政府引入私人企业和资金参与城市公共基础设施的建设，私人企业需筹集项目建设过程中所需资金。 这样，项目进行过程中的融资风险就被转移给了私人企业。 （ 5） PPP 模式下的权力共享。 在传统的城市 公共基础设施建设中，政府的角色是所有者和管理者，私人企业是被管理者。 而在 PPP 模式下，由于权力共享使得政府和私人企业的关系发生了根本的变化。 首先，合作和信任取代了命令和控制式的敌对的关系；其次，在合作关系中，双方共同分担风险和责任、交流知识；再次， PPP 模式下，合作各方就一些需要提起诉讼的问题进行协商，可以达成谅解，免于诉讼。 2. PPP 的特点 PPP 模式作为一种特殊的项目融资模式 ， 具有不同于其他它诸种传统模式的一系列特点 ，表现为： （ 1） PPP 是一个新型的项目融资模式 PPP 融资是以项目为主体的融资活动 ， 是项目融资的一种实现形式 ， 主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的11 资信来安排融资。 项目经营的直接收益和政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源 ， 项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。 （ 2）项目建设中采用 PPP 融资模式可以使民营资本更多的参与到项目当中，提高了效率，降低了风险，而这正是现行项目融资模式所欠缺的 政府的公共部门与民营企业以特许权协议 等形式 为基础进行全程的合作 ， 双方共同对项目 的整个周期负责。 PPP 方式的操作规则使民营企业参与到项目确认、设计和可行性研究等前期工作中来 ， 这不仅降低了民营企业的投资风险 ， 而且能将民营企业在投资建设中的更有效率的管理方法与技术引入项目中来 ， 还能有效应用 于 项目建设与运行的控制 ， 从而有利于降低项目建设投资的风险 ， 较好地保障国家与民营企业各方的利益 ， 这对缩短项目建设用期 ， 降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。 （ 3） PPP 模式可以在一定程度上保证民营资本 ‚ 有利可图 ‛ 民营企业的投资目标是寻求能够还贷又有投资回报的项目 ， 对于一个无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资 本投入的。 而采取 PPP 模式 ， 政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿 ， 从而很好的解决了这个问题。 如税收优惠、贷款担保、给予民营企业土地优先开发权等等。 通过实施这些政策可提高民营资本投资的积极性。 （ 4） PPP 模式有利于在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高公共 服务的质量 在 PPP 模式下 ， 公共部门和民营企业共同参与基础设施 项目的建设和运营 ，由民营企业负责项目的融资 ， 有可能增加项目的资本金数量 ， 进而降低较高的资产负债率 ， 而且不但能节省政府的投资 ， 还可以将项目的一部分风险转移给民营企业 ， 从而减轻政府的风险。 同时双方可以形成互利的长期目标 ， 更好地为社会和公众提供服务。 PPP 模式下民营企业的管理非常灵活 ， 因而由民营企业参与 公共基础设施 项目上 ， 通常可以使项目的建设周期缩短、成本节约 ， 从而以更低的成本、在更短的时间内提供高质量、更有效的服务。 （三） PPP 的基本结构和运作程序 下面以 PPP 最常见的 BOT 模式为例，说明其基本结构和运作程序。 12 PPP 模式是对整个项目生命周期中提出的一种新的融资模式，它首先必须选择一个由公共部门和私营部门共同组建的特别项目公司，政府部门通过招标方式选择民营企业或个人参与 到项目中来，并以特许经营合同的形式授予项目公司有一定年限的 公共基础设施 经营权，允许项目公司通过收取 使用者 费 用 、经营相关服务设施等取得其他收益作为投资回报。 它是政府部门、盈利性企业和非盈利性企业基于某个项目而形成的以 ‚ 双赢 ‛ 或 ‚ 多赢 ‛ 为目的的相互合作关系形式。 民营企业或个人的特许经营期满后，将 公共基础设施 全部无偿还给政府。 PPP 融资模式的基本结构见图 4， PPP 融资模式运作程序见图 5。 民 营 企 业或 个 人特 别 项 目公 司金 融机 构政 府 部 门建 设 承 包 商 运 营 商设 计 方设 计 方施 工 方施 工 方采 购 方采 购 方监 理 方监 理 方股 权协 议股 权协 议股 、 债权 协 议股 、 债权 协 议贷 款 协 议贷 款 协 议直接协议直接协议运 营合 同运 营合 同建 设合 同建 设合 同直 接 协 议直 接 协 议P P P 合 同P P P 合 同 图 4 PPP 模式基本结构 成立成立项 目 立 项 与可 行 性 研 究公 共 部 门私 营 部 门。