耕地占补平衡制度评价论文

耕地占补平衡制度评价论文内容摘要：

地开垦为耕地，引起了当地生态环境的破坏，导致了严重的生态效 益损失。 比如， 用地单位缴纳的耕地开垦费一般情况下高于实际开发成本 ， 存在较大的利润空间。 因此 ， 不少地 方抱着 “ 肥水不流外人田 ” 的心态 ， 不管当地有无后备土地资 源 ， 或者是本地的后备资源经过开发后对当地的生态环境会 不会造成负面影响 ， 总是想方设法在当地安排耕地占补平衡 项目 ， 加之国土资源管理部门受人员、技术和设备的限制 ， 大 多数补平衡项目的验收基本上流于形式。 这样做的结果首先是将不具备开发条件的土地后备资源开发成质量低劣的耕地 ；此外 ， 为满足补充耕地数量的要求 ， 有些地方甚至不惜毁林开荒、围湖造田、填埋坑塘、陡坡开荒 ， 造成 新的水土流失、土地沙化、生态退化等不良后果 ， 甚至刚刚开发出的耕地就面临着退耕还林或退耕还牧的窘境。 此外 ， 在补充耕地的数量上 ， 不少地方存在着弄虚作假的现象 ， 特别是在后备资源匮乏的平原地区。 因为新增耕地的数量是以农村土地利用现状图上的图斑面积为准 ， 而现行的土地利用现状图绘制于 20 世纪 90 年代 ， 历经十余年的变化 ， 图上标绘的未利用土地大多已被当地农民自发开垦 ， 如平原地区的荒草地、部分工矿废弃地、打谷场等。 但由于地籍变更不及时 ， 现状图上标注的仍是未利用土地。 这些土地均计入新增耕地 ， 导致新增耕地面积不实 ， 耕地占补 平衡在数量上也难以做 “ 占一补一 ”。 区域经济差异问题 正如一些历史学家和发展理论学家们所注意到的那样，经济增长正趋向于区域化。 这种区域化既表现在全球经济发展的区域化，又表现为在同一国家内部的经济区域集聚现象。 由于不同地区在经济发展水平、土地后备资源状况及其分布上存在差异 ， 必然形成地区之间存在耕 地补充指标富裕和短缺的差别。 我国出现了 异地补充耕地 的情况。 虽然，异地耕地补充有 利于充分挖掘补充耕地潜力 ， 合理配置土地资源 ， 促进地区间产 业化、社会化分工 ， 缓解社会经济发展对耕地的压力 ， 为经济 发展较快的地区 提供用地空间 ； 但补充耕地制度在具体实施过程中存在着监管不到位的情况 ， 占用耕地的一方只管出 钱 ， 补充耕地的一方只管收钱造地 ， 至于新造的耕地与占用 的耕地在数量和质量上能否实现平衡 ， 对占补双方来讲均不 在考虑之内 ， 占优补劣甚至占多补少的现象十分突出。 由于不同地区在经济发展水平、土地后 备资源状况及其分布上存在差异 ， 必然形成地区之间存在耕 地补充指标富裕和短缺的差别。 异地补充耕地制度有利于充分挖掘补充耕地潜力 ， 合理配置土地资源 ， 促进地区间产 业化、社会化分工 ， 缓解社会经济发展对 7 耕地的压力 ， 为经济 发展较快的地区提供用地空间。 但补充耕地制度在具体实施过程中存在着监管不到位的情况 ， 占用耕地的一方只管出 钱 ， 补充耕地的一方只管收钱造地 ， 至于新造的耕地与占用 的耕地在数量和质量上能否实现平衡 ， 对占补双方来讲均不 在考虑之内 ， 占优补劣甚至占多补少的现象十分突出。 新增耕地指标市场化运作不规范 ， 资金使用效率不高 根据国土资源部的有关规定 ， 城市分批次建设项目占用耕 地必须实行先补后占 ； 国家重点建设项目占用耕地 ， 原则上 实行先补后占 ， 也可以实行边占边补。 为满足这一要求 ， 各 地均建立了耕地储备库 ， 即国土部门从当地 耕地补充项目库中选取项目进行实施 ， 经验收合格后 ， 将新增耕地指标划入 耕地储备库 ； 当建设项目占用耕地需要补充耕地时 ， 收取耕 地开垦费 ， 从耕地储备库中划出耕地指标 ， 作为建设项目占 用耕地补充指标 ， 从而实现占补平衡。 这种先储备后出售的 交易方式实际上是将耕地补充指标作为特殊商品进行市场化运作 ， 但在运作过程中存在很多不规范的地方。 首先 ， 国 土部门处于绝对垄断地位。 由于获得耕地补充指标需要经过项目立项、实施、验收、入库等环节 ， 而这些工作的主动权 完全掌握在国土部门手中 ， 加之信息不对称 ， 其他社会机构 也难以插足 ， 从而为权利的寻租提 供了可乘之机。 其次 ， 正 是由于国土部门处于绝对垄断地位 ， 耕地补充指标的交易价 格既不能随供求关系而灵活变动 ， 又不能反映供求关系。 不 管造地成本 ， 一律按国家规定的标准收取耕地开垦费 ， 即建 设项目占用基本农田的 ， 耕地开垦费按占用耕地土地补偿费 的 1倍收取 ， 占用一般耕地的按 50%计收。 这既不符合制定耕地占补平衡制度的原意 ， 又不符合市 场经济规律。 按理说 ， 耕地补充指标的交易价格与其成本的 巨大差额作为财政专项资金应在财政部门的监督 管 理 下封闭运行、滚动发展 ， 重新用于土地开发整理。 但在实际工作中 ， 耕 地补充指标的市场化运作大多是由国 土部门下属的土地开发整理中心 ( 公司 )承担的。 因此 ， 交易价与成本的巨大差额 作为中心 ( 公司 ) 利润 ， 一部分上缴本级财政 ， 一部分作为国 土资源部门的办公经费 ， 从而形成了资金黑洞。 土地开发整 理中心 ( 公司 ) 在很多地方变成了国土部门的小金库。 8 3 改善耕地占补平衡制度的对策 国家严格控制耕地占补平衡中的土地质量问题， 目前我国大部分地区已完成了农用地分等定级工作。 由于农用地分等定级所选的自然和经济因素均是影响农用地质量的主要因素 ， 具有普遍适用性。 因此 ， 把农用地分等 定级成果应用 到耕地占补质量平衡中具有较强的可行性和可操作性。 而且由于各地均按照国家统一的规程操作 ， 因而农用地分等成 果在全国范围内具有可比性 ， 增加了耕地占补平衡的空间跨 度。 随着农用地分等成果的更新 ， 耕地占补平衡目标在不同 的时间跨度上能够实现 ， 避免耕地占补平衡的短期行为。 以土壤性质区别质量 以质量为标准进行占补平衡就必须明确耕地质量。 这里本文引用李武艳的 农用地粮食综合生产能力可以用综合性指标（如单位面积粮食产出水平）和特性指标集（如基础肥力、土壤质地、土壤有机。