政府投资项目管理体制改革研究与实践(编辑修改稿)

政府投资项目管理体制改革研究与实践(编辑修改稿)内容摘要：

市民中心、会展中心、少年宫、图书馆、音乐厅、电视中心、游泳馆等项目的筹建班子，多则 30 人，少则 5 人，另有许多社会聘用人员。 深圳市政府每年为政府投资工程的管理需要额外花费 1500万元左右。 另外，作为工程项目的管理班子是非专业性的临时性机构，其介入政府投资工程管理具有偶然性和间断性，工程建成后，项目管理班子即行解散，使 中国最大的管理资源中心 (大量免费资源共享 ) 第 13 页 共 32 页 得经验和教训都是一次 性的，难以完成经验的积累工作，更谈不上建立数据查询及趋势预测的管理信息系统，所以管理水平无法有效提高，还导致业主的各项责任难以真正落实，而且解散后的项目管理班子人员又很难安置，产生的问题很多。 可见，就项目设置管理班子这种小规模的生产方式日益显见其弊端，在政府投资工程上实施专业化管理已经势在必行。 (二 )同位一体化现象非常严重 我国目前大量政府投资工程是由使用单位组建项目管理班子，造成投资管理、建设组织实施管理、建设监管和工程使用单位四位一体的现象。 在经营性项目中，由于实行了项目法人负责制，相对来讲， 对项目管理者有一定的监督、考核机制，在一定程度上可以抑制其投资冲动。 而在非经营性项目中，由于目前尚没有形成有效的制约机制，难以抑制管理单位追求自身利益的行为，导致大量的工程概算超估算、预算超概算和决算超预算的“三超”现象发生，投资难以控制。 建设的组织实施与工程成果使用单位分不清。 目前，项目的业主就是今后的使用单位，使用单位充当业主，致使投资失控，三超现象大量存在。 由工程项目建成后的使用者担当工程项目的建设管理者，实行建、管、用合一，本意是解决责、权、利的统一问题。 在政府投资工程中，所有者与使用者的 利益是分离的，由于是政府承担了投资风险，使用者为了单位或个人的利益，就有可能放弃所有者或单位的利益，在工程建设中，擅自扩大规模，提高建设标准，甚至故意搞钓鱼工程。 尤其是对于非经营性政府投资工程，其投资效果难以衡量，很难追究项目管 中国最大的管理资源中心 (大量免费资源共享 ) 第 14 页 共 32 页 理者的责任，造成了投资的大量浪费，更有甚者，不乏管理者利用职权，贪污腐败，扰乱了建设市场的正常运行。 建设项目的投资管理、组织实施管理和建设监管同位一体。 由于政府投资工程的业主是政府，作为行业或地方的主管机构和部门，可能既负责项目的组织实施，又行使建设市场监管的职责，这无异于 运动员与裁判二任一身，其间规则制定的公正性和规则执行的透明性说不清道不明。 对政府投资工程的业主来说，会造成监管不力的局面，一些有关建设市场和建设管理的法律法规对政府投资工程缺乏约束力。 业主可能不执行法定建设程序，造成政府投资工程的效果与质量难以控制，这种现象主要是由于政府的行政管理职能和具体项目的实施管理职能没有分清造成的。 由于在政府投资工程管理中，责、权、利划分不清楚，有关的监管体系也没有能够完善起来，造成政府投资工程的业主单位缺乏有效的监督，再加上非经营性政府投资工程的实施单位又不用承担任何风险， 形成了业主行为的不规范现象严重，并且已成为建筑市场秩序混乱的一个重要根源。 我国建设领域经常发生一些重要的贪污腐败案件，其中很大一部分都与政府投资工程有关。 这与我们政府投资工程管理体制的不健全不无关系。 因此改革我国现行的政府投资工程的组织管理方式已经迫在眉睫。 (一 ) 1 中国最大的管理资源中心 (大量免费资源共享 ) 第 15 页 共 32 页 总的思路可表达为：道德，将政府投资工程与非政府投资工程严格地区分开来，对两类工程实施不同的管理。 前者强调建立政府投资专门机构，借助社会中介机构的力 量直接实施管理，才者则强调用市场的办法进行调控，政府只管建筑市场秩序，建筑物安全、施工安全和环境、 其次，将政府投资工程进一步区分为非经营性政府投资工程和经营性政府投资工程，实行不同的管理方式。 对经营性政府投资工程仍然坚持项目法人责任制，对非经营性政府投资工程设立专门的管理机构进行 2 (1)对经营性政府投资工程仍然坚持项目法人责任制。 对经营性政府投资工程，如收费的道路、桥梁、隧道、水厂等基础性设施以及高科技示范工程，应建立项目法人，实施项目法人责任制，由项目法人负 责建 经营性政府投资工程采用项目法人责任制，可由政府有关专业部门按资金来源不同分别依据《中华人民共和国公司法》设立有限责任公司(含国有独资公司 )和股份有限公司，对于大多数的项目，以投资公司的形式为主。 由项目法人充当项目业主，自己担负起项目法人的项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值等方面的 在工程的建设方式上，可以更多地选择“代建制”的方式，充分地培育和利用工程管理市场，发挥社会上专业化的工程管理组织的作用， 中国最大的管理资源中心 (大量免费资源共享 ) 第 16 页 共 32 页 (2)对非经营性政府投资工程设立专门的管理机构进行管理。 对非经营性政府投资工程，如政府办公楼、监狱、学校等公益性工程，应按照建、管、用分离的指导思路，建立专门的非经营性政府投资工程管理机构专司工程建设管理，在管理特点上突出“代建”与“集中的专业化项目管理”；并要措鉴发达国家的成功经验，在具体实施中充分地措助社 (3) 1)此机构是专业性的政府投资工程管理机构。 可仿照我国香港地区的做法，在中央政府和地方政府中组建建筑工务局，其编制数及属性各级 政府自决定；该机构管辖范围应为各级政府除水利、农业、交通外的全部政府投资工程项目；这种机构的名称可以变，但其属性应定位为政 2)该机构的任务是对政府投资工程的实施全面负责，包括：投资 /成本控制、进度 /工期控制、质量控制、合同管理以及其他项目管理工作。 在工程建设管理中应注意充分发挥社会中价组织的作用。 在与计划主管部门和财务主管部门的分工上，应强调政府建筑工务局管理的项目应局限在政府投资项目的实施阶段，即组织设施、招标发出、施工监管、计量支付、合同管理、 竣工验收等工作，尤其是要在办理设计与施工许可 3)该机构属非营利单位，其所需费用一般可按下列两个途径解决： 中国最大的管理资源中心 (大量免费资源共享 ) 第 17 页 共 32 页 第一、建筑工务局属事业单位，由所需经费由项目投资中的建设单 第二、建筑工务局属政府予列，则所需经费由政府预算中解决。 该 各级政府建立政府投资工程专门管理机构后，应相应取消相关部门 4)该机构应建立与使用单位的良好的合作机构，在由使用单位提出的项目建议书得到在计委批准后，该单位应会同需求单位进 行可行性研究。 在项目的设计审定以及工程竣工验收这两个环节，必须经过使用单 这种政府投资项目管理专门机构的人才来源主要是建设行政主管部门，因此该机构的组建工作主要由建设行政主管部门负责，并隶属于建 (二 ) 建立、健全并逐步完善专门针对政府投资工程的法律法规。 虽然即将出台的《政府采购法》已经按照国际惯例将工程采购列入政府采购法的管理范围，但由于工程与一般的商品有着明显不同的特点，工程采购要比一般的商品及服务采购具有较大复杂性。 因此有必要在《政府采购法》的基础上，制订更加详细的具有可操作性的政府投资工程管理细则，利用法律手段规范管理，尤其是采购程序必须公开透明，防止暗箱 加强对政府投资工程管理人员道德规范的教育和监督。 在选拨和 中国最大的管理资源中心 (大量免费资源共享 ) 第 18 页 共 32 页 任用政府投资工程管理人员时，必须考虑其是否有清白的经历，以后除了不断地对其进行技能培训，还要加强管理，同时，还要为他们制定相 建立严格的内部控制制度，防止个人舞弊。 实践证明，有效的内部控制制度可以使责任固定，不但有助地保证工作高效运转，同时， 在 加强外部监督，防止组织舞弊。 根据发达国家的经验，经常和及时的审计是防止组织舞弊的有效手段。 结合中国的国情，除了加强财政和审计部门的双重审计以外，还可以发挥经检、监察部门的作用，有效 建立简捷可行的承包商准入制度。 为了有效的遏制承包商的舞弊行为，可以要求承包商的参与政府投资工程时，必须提供有关资料来证明自己没有偷税漏税、违法、违约、行贿的前科。 也可以考虑建立政府 (三 )建立以可持续发展观为基础的 该体系应该由经济效益评价指标、生态效益指标、社会效益指标三 (四 ) 我国建设工程招标投标制度经过十几年的推行与实践，已经积累了丰富经验，一套适用于国情的招标投标管理体制已基本形成。 今后我国政府将进一步的完善市场经济机制，完善招标投标管理法规，依法管理，最终建立起完善的，有中国特色的又与国际惯例接轨的，适应市场经济 中国最大的管理资源中心 (大量免费资源共享 ) 第 19 页 共 32 页 1 《中华人民共和国招投标 法》和《中华人民共和国建筑法》的建设工程领域的基本法。 《建设工程发包承包管理条例。