房屋拆迁行政案件审理中的难点问题及解决方法-中(编辑修改稿)

房屋拆迁行政案件审理中的难点问题及解决方法-中(编辑修改稿)内容摘要：

中国最大的管理资源中心 第 11 页 共 88 页 三、被告重作具体行政行为的期限及逾期不作的 法律 后果 人民法院判决被告重作具体行政行为的，必须在判决书中确定被告重作具体行政行为的期限，一个没有履行期限的判决不是一个完整的判决。 既然法律赋予了法院判决被告重作具体行政行为的权力，法院就应当为被告履行判决确定具体的期限。 如果不确定期限来约束被告，则被告在接到法院的判决后，重作具体行政行为时，就可能会无故拖延。 这要么使公共利益不能得到及时维护，要么使公民、法人和其他组织的合法权益不能得到及时保护，且人民法院也难以认定被 告逾期不履行判决而对其采取强制执行措施，这将会使人民法院的判决变得没有多大意义。 人民法院应当判决被告在多长期限内重作具体行政行为呢。 在我国《行政诉讼法》中对此没有作出明确规定。 笔者认为，人民法院确定被告重作具体行政行为的期限时，可以从下列方面考虑：第一，如果在单行的法律、法规和规章中规定了行政机关作出具体行政行为的期限的，则人民法院可依此规定来确定被告重作具体行政行为的期限。 第二，如果单行法律、法规和规章中没有规定行政机关作出具体行政行为的期限，但在其他规范性文件或行政机关的内部办事规则中规定了行政机关作出 具体行政行为的期限的，则人民法院可以 参考 其他规范性文件或行政机关内部办事规则的规定确定被告重作具体行政行为的期限。 第三，如果连其他规范性文件或行政机关的内部办事规则中都没有规定行政机关作出具体行政行为的期限的，则人民法院应当考虑被告以往处理同类案件所需要的时间，结合本案的实际情况，为被告确定 — 个履行判决的合理期限。 第四，如果情况紧急，被告不立即重作具体行政行为，会给国家利益、公共利益或者公民的合法权益造成难以弥补的损失的，人民 法院应判决被告立即重作具体行政行为。 人民法院在判决书中确定了被告重作具体行政行为的期限的，被告就应受人民法院判决的约束，在确定的期限内重新作出具体行政行为。 如果被告在收到人民法院的判决后，既不依法提起上诉又逾期不重作具体行政行为的，则视为被告不履行人民法院判决所确定的义务。 此时，被告应承担相应的法律责任，人民法院可依照《行政诉讼法》第 65 条第 3 款之规定，对被告采取如下执行措施：（ 1）在规定的期限内不履行的，对该行政机关按日处以 50 元至 100 元的罚款；（ 2）向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机 关提出司法建议。 接受司法建议的机关根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；（ 3）拒不履行判决、裁定，情节严重构成犯罪的， 中国最大的管理资源中心 第 12 页 共 88 页 依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。 四、对被告重作具体行政行为的限制及其司法监督 《行政诉讼法》第 55 条规定： “ 人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。 ” 这是对被告重作具体行政行为的法律限制，其目的在于防止被告再作出与被法院判决撤销的具体行政行为相同的具体行政行为，使判决收不到实效，并可能引起 循环诉讼。 但根据《最高人民法院关于执行 中华人民共和国行政诉讼法 若干 问题 的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第 54 条的规定，人民法院判决被告重新作出具体行政行为，被告重新作出的具体行政行为与原具体行政行为的结果相同，但主要事实或主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第 55 条规定的情形；人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第 55 条规定的限制。 在实践中，还有一个值得注意的问题 是，人民法院判决撤销被告作出的违法的行政处罚决定后，判决被告重作具体行政行为时，被告能否以同一事实和理由加重对原告的处罚呢。 这在我国行政诉讼法没有作出明确的禁止性的规定，在实践中却存在这种现象。 如某公安机关对某公民罚款 20 元，被处罚人不服，向法院起诉，法院撤销原处罚裁决后，被告又以同样理由对原告作出拘留五天的处罚。 某地一位主管机关的负责人直言不讳地对法院办案人员说： “ 我们本来是照顾情面从轻处罚的，现在竟然到法院告我们，态度太恶劣了，我们得加重处罚。 ”④ 笔者认为，行政诉讼的一个重要目的在于保护公民、法人和其他 组织的合法权益，即使被告的处罚畸轻，在诉讼中人民法院不得加重对原告方的处罚，这在《若干问题的解释》中有明确规定。 ⑤ 人民法院判决撤销被告作出的处罚决定，并判决被告重作具体行政行为时，被告也不得以同一事实和理由加重对原告的处罚。 否则，即为违反行政诉讼法的宗旨和人民法院判决的旨意。 此外，被告在重作具体行政行为时，在取证权上是否应受到限制，是否拥有取证权呢。 对此，有两种不同的观点：一种观点认为，被告重作具体行政行为，其行为的实质是在执行法院的判决，是诉讼中的行为，根据《行政诉讼法》第 33 条的规定：“ 在诉讼过 程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。 ” 因此，被告没有取证权。 中国最大的管理资源中心 第 13 页 共 88 页 另一种观点认为，在行政诉讼中，法院作出撤销判决并附带作出重作具体行政行为的判决，这表明法院结束了诉讼程序，于是，本案所涉及的行政争议又回到了行政程序中，被告将在行政程序中根据自己的权限依法重新作出具体行政行为。 因此，被告在重作具体行政行为时必然拥有取证权。 如果否定被告在重作具体行政行为时拥有取证权，则《行政诉讼法》第 55 条的规定就失去了可行性。 因为，不赋予被告在重作具体行政行为时的取证权，被告只能以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具 体行政行为。 因此，赋予被告在重作具体行政行为时的取证权，是具有充分的法律和法理依据的。 ⑥ 笔者赞同第二种观点。 人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，对被告重新作出的具体行政行为，相对一方当事人不服，能否向人民法院提起行政诉讼呢。 《若干问题的解释》第 38条规定： “ 人民法院判决撤销行政机关的具体行政行为后，公民、法人或者其他组织对行政机关重新作出的具体行政行为不服向人民法院起诉的，人民法院应当依法受理。 ” 据此可见，公民、法人或其他组织对行政机关重新作出的具体行政行为不服的，仍可以向人民法院提起行政诉讼， 即被告重新作出的具体行政行为仍应接受人民法院的司法监督。 如果被告违背《行政诉讼法》第 55 条的规定，以同一事实和理由作出了与原具体行政行为基本相同的行为的，就表明被告对工作是不负责任的，对人民法院的判决采取了消极应付甚至对抗的态度，在此情况下，人民法院对被告重新作出的具体行政行为判决撤销是确定无疑的。 但受被告处理的问题仍需要得到重新处理，且人民法院又不能直接代被告作出具体行政行为，因为司法权可以监督行政权的行使，但不能代替行政权的行使。 因此，又得判决被告重新作出具体行政行为。 这就出现了与上轮判决的重复循环状态 ，为了减少或防止这种循环诉讼的发生，可以采取如下对策：一是事先防范。 人民法院判决被告重新作出具体行政行为，应根据具体情况，分别确定重新作出具体行政行为的条件和期限。 一般说来，涉及到事实不清，宜作附条件的判决；如果事实已经清楚，只涉及定性或适用法律方面的问题，宜作附期限的判决，以避免行政机关久拖不决或形成循环诉讼。 二是事后强制。 《若干问题的解释》第 54 条中规定，行政机关以同一事实和理由重新作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，人民法院应当根据行政诉讼法第 54 条第 2 项、第 55 条的规定撤销或部分撤销，并根据 行政诉讼法第 65 条第 3 款的规定处理。 即人民法院判决被告重新作出具体行政行为，被告以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的行为 中国最大的管理资源中心 第 14 页 共 88 页 的，在原告起诉后，人民法院判决撤销被告重作的具体行政行为的同时，可依《行政诉讼法》第 65 条第 3 款的规定对被告采取相应的强制措施。 注： ① 杨海坤。 行政诉讼法学 [M].北京：中央广播电视大学出版社， 钊。 行政法与行政诉讼法 [M].北京： 中国 人民大学出版社 . ② 张尚族鸟。 走出低谷的中国行政法学 [M].北京：中国政法大学出版社，. ③⑥ 章剑生。 判决重作具体行政为 [J].法学 研究 ， 1996（ 6）： 27， 2930. ④ 夏勇。 走向权利的 时代 [M].北京：中国政法大学出版社， 20xx， 580. ⑤ 《若干问题的解释》第 55 条规定： “ 人民法院审理行政案件 不得加重对原告的处罚，但利害关系人同为原告的除外。 ” 行政救济制度，是国家民主和法治的一个重要标志。 人事行政救济制度，即公务员依法要求特定国家机关撤销或变更违法或不当具体人事行政行为，并获得赔偿的 法律 制度。 这是行政救济制度的重要组成部分。 在我国行政救济制度得以建立并逐渐完善的今天，我们有必要认真探讨我国的人事行政救济制度，以促进我国的人事行政管理逐渐从人治走向法治，保障国家公务员的合法权益。 一、人事行政救济制度的 确立 公务员是国家行政机关的组成分子，他在执行公务时，代表所在行政机关与公民、法人或其他 社会 组织形成外部行政法律关系。 在外部行政法律关系中，公务员并不是法律关系的主体，也没有独立的法律利益，当然也无需救济制度的保护。 但是，公务员在与所在行政机关或政府间的内部行政法律关系上，却是独立的主体，具有独立的法律利益。 这种法律关系与其他行政法律关系一样具有不平等性，即公务员作为被管 中国最大的管理资源中心 第 15 页 共 88 页 理者处于被支配的地位，行政机关以单方 面意思表示所作的任何人事行政行为对公务员都具有拘束力、确定力和执行力，而这种人事行政行为并非都是合法、适当的。 在这种情况下，如果没有人事行政救济制度，公务员的合法权益就不可能得到有效的保障。 我国很早就认识到了人事行政救济制度的重要性。 1957 年 10 月 26 日，国务院发布了《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》（以下简称《奖惩暂行规定》），确立了公务员不服行政处分的救济制度。 《奖惩暂行规定》第 12 条规定： “ 国家行政机关工作人员对所受纪律处分不服的时候，应该在接到通知后一个月内，向处理机关要求复 议，并且有权直接向上级机关申诉，国家行政机关对于受处分人的申诉，应该认真处理。 对于受处分人给上级机关的申诉书，必须迅速转递，不得扣压。 但是在复议或者申诉期间，不停止处分的执行。 ” 这个规定至今仍然有效。 但是，《奖惩暂行规定》所确立的人事行政救济的范围是有限的，只是行政处分行为，不包括其他人事行政行为。 并且，由于连绵不断的 政治 运动对法制的践踏和法律虚无主义的盛行，我国在人事行政管理领域的高压政策和人治，使得我国仅有 的人事行政处分救济制度也缺乏必要的法制基础和民主氛围，功能得不到应有的发挥而形同虚设。 党的十一届三中全会以来，我国的民主和法制建设得到了较快的 发展。 党的十三大政治报告，提出了制定行政诉讼法使行政管理逐渐纳入法制化轨道和制定公务员法使人事行政管理逐渐从人治走向法治的努力目标。 这就为我国人事行政救济制度的发展创造了必不可少的条件。 1990 年 1 月 1 日《行政诉讼法》的施行和 1991 年 1 月 1日《行政复议条例》的施行， 终于确立了我国的行政救济制度。 过去，我国公民、法人或其他社会组织对具体行政行为不服只能通过政治途径，即依靠党组织、国家权力机关和上级行政机关的监督来实现救济，而现在就可以通过法律机制，即可以向复议机关申请复议和向人民法院提出诉讼。 公民、法人和其他社会组织的信访、检举、控告和揭发等政治权利，正逐渐成为其切实可行的复议和诉讼的法律权利。 尽管《行政诉讼法》和《行政复议条例》未把人事行。