中国土地政策改革项目行业研究(doc20)土地储备国际做法评估-组织变革(编辑修改稿)

中国土地政策改革项目行业研究(doc20)土地储备国际做法评估-组织变革(编辑修改稿)内容摘要：

强制性征地通过政府部门与土地所有者经过一段时间的谈判达成协议后完成。 土地所有者可能是另外一个公共部门或者半公共机构，该实体的财产可能超过（也可能不足）所需要的土地数量，例如 军队的地产。 而土地所有者也可能是个人。 地价的评估标准取决于交易所遵守的法律框架，同时也取决于购买的权利是什么（是完全保有权、租赁权还是其他）。 强制性征地通常要遵循某一具体法律，该法律规定土地征用方有强制性购买权，也叫做强制征用权。 这一概念已经在全世界被广泛接受，它允许国家为了社会的利益而征用私人土地。 通常情况下，这个法律不仅仅针对土地储备，它之前就已颁布，是有关征地以便提供基础服务的。 在这个法律中，有一个有关 “ 公共利益 ” 的笼统的条款。 在许多发展中国家，这样的法律通常是延续殖民时代的殖民国家的法律，因此 这些法律条款可能会不合时宜，无法实现土地储备的具体目的。 强制性征地的相关法律规定所有该履行的程序以及征地价格的计算方法。 在许多情况下，该法律还规定额外成本的计算办法，诸如拆迁成本以及其他花费。 然而，强制征地做法的最大缺点在于其耗时耗力。 有时市政府为了达到具体的公共目的，诸如开发基础设施（公路、铁路等，例如马来西亚最近修建的公路以及铁路），没有别的选择而只能够强制性征地。 有人说，如果没有强制征地权的话，土地储备计划必将失败。 然而，本报告后面的个案研究表明，强制征地权在很多国家使用并不多。 事实上，政府可以使 用强制征地权，这对私人土地所有者已形成了威慑，让他们不得不拿出自己的土地来为公众利益服务，而且也防止高额索赔。 土地储备是一个长期、全面的政策，因此它有可能同时包含强制性和非 中国最大的管理资源中心 第 10 页 共 20 页 强制性两种征地方式。 还有一种方法，那就是政府有优先购买进入市场的土地的权利，也就是说，法律允许政府有权利优先购买待售的土地。 这种方法在瑞典已经采用并且已成为强大的工具，尤其和强制土地征用权同时使用时更加有效。 无论征地是强制性还是非强制性的，征地价格将严格按照相关法律框架的条款来决定。 征地价格通常基于市场价值，然而，该市场价值是按照 土地现有用途还是反应土地的增值。 这是非常重要的一点，取决于政府征地的政策。 的确，土地储备的主要目标之一就是要获取土地，而且通常情况下是尽可能少花钱买大量的土地，所以估价标准很重要。 我们同样可以从下面的个案研究中看到，估价、征用和赔偿金支付的日期等都是很重要的问题。 发展与国际化 接下来的个案研究揭示了土地储备政策的发展，土地储备于十九世纪晚期 /二十世纪早期在欧洲产生，后来赢得全球认可，尤其在发展中国家。 对土地储备的重要性也有不同的认识。 有人认为土地储备 “ 仅仅是城市规划者可以使用的工具之一 ” ，但是也有人认 为它 “ 不单单是众多土地利用管制的工具之一，土地储备的普遍性使得它成为实施土地规划的核心力量，其他的管制工具在土地储备的支持下发展。 ” （ 佛棱曾） 然而在研究这些材料的时候，一副这样的画面呈现在我们面前：土地储备与诸如私有化的其他发展政策不同，土地储备没有什么最佳实践样板可以复制。 国家和地方政府的性质以及他们的不同需求使得各国创建了因地制宜的方法。 这其中的变量包括：认识问题本质以及相关的主要概念目标、 政府的级别以及能力、现存的法律制度框架以及改变这些框架的能力、资金来源、项目实施的规模等。 这些个案研究同时阐 明：尽管现在全世界在理论上都认可土地储备的特性，它的实施成果却是不尽相同的。 三、各国的个案研究 本论文汇编了以下国家的案例研究，目的是为了介绍国际上土地储备的经验： 1. 瑞典 / 斯德哥尔摩 2. 英国 / 伦敦道克兰区 3. 印度 / 德里和坎普尔 4. 马来西亚 / 吉隆坡 欧洲有许多城市规划项目，而土地储备则是实施项目的一种技巧，应用广泛。 我们选择瑞典的个案是因为瑞典是世界上最早正式采用土地储备政策的国家之一，同时无论从该国各城市采用土地储备政策的普遍性来看还是从该国土地储备涉及的土地数量来看，瑞典是应用土地储备最广泛的国家之一。 该个案研究集中研究二十世纪六十年代的政府征地项目，当时土地储备达到高峰并且被普遍认为是成功的。 同时，着眼于城市快速发展带来的潜在问题，包括吸收农民工和外国工人以及随之而来的中心城市衰落问题。 该个案研究使用主要材料是一九七九年安 •斯特朗所发表的一篇个案研究 中国最大的管理资源中心 第 11 页 共 20 页 的论文。 尽管其中的一些信息已经过时，它还是提供了一个有用的例子，并且将欧洲的土地储备发展放到整个历史环境中去研究。 在英国，征地绝大多数由新城镇开发公司承担，目前更多由各个城市开发公司负责。 伦敦道克兰区的个案就是用 来阐明具有固定的目标和时间表的有选择性的开发项目能够取得何种成果，这是相对于制定国家政策，征用所有土地以备密集型开发的做法而言的。 该个案中使用的信息的主要来源就是伦敦道克兰开发公司所发布的材料。 与许多其他的亚洲国家一样，印度一直面临着城市快速、大面积扩张所带来的压力。 印度的许多城市都采用了土地储备的政策，但是，这些政策却未能满足提供廉价住房的需求。 印度个案研究的主要资料来源包括各城市开发部门、联合国亚太经济社会理事会、以及其他附加说明的材料来源。 还收集了马来西亚个案，目的在于阐明随着联邦政府整合地块 以提供基础设施、商用楼、住宅建设和私人开发，马来西亚是如何转向私营部门来满足该国持续发展的目标的。 使用的主要材料来源在文章中都已说明。 四、 土地储备制度的关键问题 上述几个案例深入分析了土地储备作为一种城市化管理的工具在国家、地区和地方各级政府控制土地使用中所起的作用。 尽管每个国家，以及每个国家不同的开发部门，都采取了各自的方式，但是也有一些对成功执行土地储备制度至关重要的共同点。 这些共同点将在此章简要分析： 目标和目的： 任何成功执行的大范围的土地储备都有一个明确的目的。 1950 和 1960 年代 ，德里市开发局（ DDA）在执行该市的开发规划时实施的土地储备制度就没有做到这一点。 问题出在目的、征用、处置和开发政策等都没有明确界定，导致土地储备制度没有成为一个有效的土地管理工具。 明确政府干预的必要性是一个起点。 尽管情况变化多端，但是也有一些共通性的特征。 这些特征包括城市快速扩张和人口迅速增长、高度集中化、行政和政治结构层层分级，还有由于土地投机和非法占地者造成土地生产力下降。 政府拥有土地本身并不必然会提高土地利用效率。 如这些案例所示，政府面临的问题通常包括缺乏技能和权力；征用的土地在闲置期需要管 理；大量资金长期积压；征用过程缺乏透明度和可信度；还有就是政府参与得越深，政府能力的问题就越突出。 另外，政府控制越严，地产公平分配的难度越大。 比较一下瑞典和英国的情况，就会发现这一点在 1970 年代的瑞典就非常明显，而 伦敦道克兰开发公司 采取的半市场化的方式实现了大部分的预定目标。 中国最大的管理资源中心 第 12 页 共 20 页 因此可以看出，有必要将土地储备政策作为国家和城市总体规划和政策框架不可分割的一部分。 设定的目标必须考虑到政府干预的基本目的，比如提供人们支付得起的住房，限制私人土地投机，获得政府规划决策带来的土地增值，或其他产出。 目标 应该解决土地所有者应得多少土地补偿金以及他们应该从政府决策中获取多少收益的问题。 界定这些目标应该通盘考虑整体国情，地方政府现有的职权与结构，规模，城乡人口的划分，城市扩张的预期和革新的决心与能力。 然后，拟定明确的执行策略，根据策略制定必要的组织框架，并解决诸如征用的方法与补偿的水平等细节问题。 政府级别与组织框架： 土地储备中涉及到的政府分级问题实际上就是国家、区域与地方政府预期目标不一，在法律、融资、政治和规划等方面执行能力不一以及大众舆论的问题。 中央政府只看“ 大的方面 ” ，看不到具体社区的开发需求 ，更别提对它们的具体需求做出反应。 很明显，城市扩张是大都市共有的现象，大都市规划必须是地方政府和大都市政府的重中之重。 某种程度上，土地市场在本质上也是一种大都市现象。 然而，各级市政府似乎缺乏足够的能力、技能与权力，特别是那些郊区的小都市：他们面积较小，人员不足，没有远见，缺少资金。 他们只是一味地利用优惠政策吸引投资开发，而这些措施有时会同区域或者国家大的规划目标相冲突。 不应该低估保证成功完成一个土地储备计划所需要的技术与能力。 在 土地储备涉及到的地块位置、时间、面积、土地储备目的与土地价格方面都应作出 知情决策。 还需要相当的人力与专业知识来保证效率，否则有可能滋生非法土地市场。 土地在开发之前应该精心管理 ，包括短期使用的管理，建设场内基础设施，确保没有非法占用者（让非法占用者搬迁在政治上操作有难度）。 不管储备的土地规模有多大， 都有可能会在相当长时间内积压大量资金。 需要评估是否有这笔资金，成本是多少。 还需要考虑到土地储备工作的问责制问题，包括程序的透明度，地块的选择和处置过程，以避免政府人员的营私舞弊、滥用职权。 国家可以通过提供或者扣留财政援助影响地方的土地储备活动，这样的事情确实时有发生。 然而，类似的影 响会导致开发并不符合当地民众的意愿，而这并非当初储备土地的初衷。 总的来看 ，从政治问责性、大都市规划与目的这几方面来看，大都市政府似乎是管理土地储备的最理想机构。 但是，大都市政府也不可能完全独立于中央政府操作，它们也可能需要州政府的授权，特别是它们在较大程度上依赖中央政府的资金的时候。 土地储备部门的结构本身也是个重要问题。 从务实的角度出发，很多人认为唯一合理的土地储备部门应该是一家公共企业 ，也就是有特别职能的机构，经过立法授权在常 中国最大的管理资源中心 第 13 页 共 20 页 规的政府结构之外进行运作。 瑞典就提供了一个准政府机构如何操作的例子。