公共政策的“二次决策”——以网吧连锁政策为中心毕业论文(编辑修改稿)

公共政策的“二次决策”——以网吧连锁政策为中心毕业论文(编辑修改稿)内容摘要：

而“连续决策”更侧重与动态决策过程，强调决策的不断继续进行。 第三节 相关文献综述 一、国外研究综述 国外学者关注政策二次决策主要是“街头官 僚理论”。 “街头官僚”（ StreetLevel Byreaucrat）一词最高出现在 1977年李普斯基（ Lispky） 公共部门直接面对公众的、拥有真正政策判断力的人员定义街头官僚。 按这个定义 ,《建立一个街头官僚理论》一文。 此后 1980年他正式出版《街头官僚：公共服务中个人的困惑》，正式建立了街头官僚理论。 在他的定义中，街头官僚理论从微观角度研究 如教师、警察和保安人员都属于街头官僚。 街头官僚介于政府和公 是指处于基层和最前线的公共管理人员，是机构中直接与公民打交道的公务员。 他们从组织中获得许多的自由裁量权 ,并 且拥有足够的资源抵抗自上而下的压力 1。 他们与其说是执行政策 ,不如说是在进行再决策。 李普斯基认为 ,街头官僚在实际工作中拥有非常大的政策制定能力 ,因此 ,政治 家和高级管理者制定的政策能否最终实现取决于街头官僚是如何去实施的 2。 街头官僚在实施政策过程中具有如此大的影响 ,主要是因为他们拥有相当大的行政自由裁量权以及具有相对于组织 1 Lipsky, Michael . Russell Sage FoundationStreet Level Bureaucracy,1983,3 2 Michael Lipsky .Streetlevel of the individual in public services: Russell Sage Foundation,1980. 9 权力的某种自主性。 这种自主性意味着他们与政府组织的目标和利益存 在差异的时候 ,可能会通过所掌握的自由裁量权来采取某种不合作的策略抵制组织的命令 ,从而使政府组织目标在实现过程中出现异化或最终无法实现 ， 街头官僚理论产生后，逐渐成为公共行政中自下而上研究政策制定与执行的路径，这一理论认为政策制定和政策执行是一个模糊的过程，街头官僚在执行政策中不断地进行再决策。 再决策的表现形式有： 将原则性强的政策变成具有可操作性的政策； 根据自身利益对上级政策进行有选择的执行； 对上级政策的“软抵抗”； 直接抵制上级政策。 二、 国内研究综述 对政策过程中政策变化的研究 近年来，我国学者开始关注政策实施研究，比较流行的观点有“政策变通”执行模式理论，“政策空传”现象以及选择性政策实施模式等。 如“政策变通”理论认为，政策变通是中国大陆政策实施过程的常态，是指在政策实施过程中，政策实施者未经原政策制定者同意与准许，自行变更原政策内容并加以推行的一种政策行为。 政策变通不是对原政策不折不扣的执行，而是对原政策原则与目标部分地或形式上的遵从。 变通后的政策的原则与目标可能与原政策一致，也可能不一致乃至背道而驰 1。 “政策空传”研究更关注政策目标达成，认为当政策文本不能转化为具体实施行动， 以及政府职能部门与社会不能有机互动，政策目标达成度低，政策实施呈现为象征性执行，就出现政策实施中的“政策空传”现象 2。 其表现形式有政策不执行、政策虚执行和政策假执行。 “选择性政策实施”研究重点在政策执行者对上级政策的取舍，一种目的在于满足地方政府自己的利益需求， 另一种是在中央的政策和地方政府自己利益两者间取得一种均衡，也即“选择性均衡实施模式。 此外，学者们也开始关注到中国的行政体制对政策过程的影响，如认为中国 1 庄垂生 .政策变通的理论：概念、问题与分析框架 .理论探讨， . 2 李瑞昌 .中国公共政策实施中的“政策空传”现象研究 .公共行政评论 ,20xx(3),59页 . 10 存在分离的集权模式，该模式认识中央各部委、地方政府为代表的官僚机构在中国的政策制定过程中 有较大的影响力。 权威的分离话推动了具有相互否决权利的不同政府部门和地方政府在政策制定中寻求妥协和共识的行为。 结果，政策的制定过程更多的表现为政府部门之间的谈判和交涉。 另一部分学者关注重点在于中央和地方政府的利益博弈关系，如柳俊峰在“中央和地方政府的利益博弈关系及对策研究”中提出，地方政府成为独立利益博弈主体，围绕着对经济管理“责、权、利”的重新定位和分解，中央政府和地方政府也始终进行着利益的博弈 1。 这样研究特别是对政策过程动态过程的研究，尽管从某一方面揭示了中国公共政策的特殊性，但是不可忽视的是，均存在一 定的局限性，主要表现在： 第一，研究基本基于纵向政策过程视角，关注纵向过程特别是自上而下的纵向过程，但是这些研究关注的重点都是在于公共政策从上而下的传递过程中发生的调整和变化，而忽视了在中国特殊的党政结构中，存在横向政策过程模式，而横向过程模式是中国实际政策过程中最重要的内容之一，政党和政府之间的微妙的互动对政策过程产生者重要影响。 第二，在纵向的政策过程视角中，在中央与地方政府关系之间的认识上，停留下政府与政府层级之间，而没有深入到政府职能部门上下级之间及政府职能部分与上下级政府之间的关系，因此照成了对纵 向政府间关系认识的偏差。 如博弈理论，认为上下级政府之间始终存在博弈，而利益博弈冲突导致政策执行失控。 这当然适用于部分情况情况，但就职能部门而言，由于人权、财权和事权的分离，中央政府和地方政府职能部门之间并没有直接的利益关联，政策的制定和执行，并不是围绕着部门利益开展。 第三，将决策与执行分割，认为政策出台后，决策过程已经完成，而执行是一种机械的、技术性的过程。 片面了研究政策实施过程中某一现象，将所有的变化均归结于执行过程产生的政策目标流失和执行偏差，却忽视了做出这些调整和变化的决策者，没有对这些决策和决策者 本身做出探究，从而未能揭示这些现象产生的本质。 本文认为，无论是政策变通、政策空传还是选择性政策实施研究，这些都是地方政府及地方职能部门对上级下达的政策，基于当地的实际情况和管理经验， 1 柳俊峰 .中央和地方政府的利益博弈关系及对策研究” [J].《西南交通大学学报》 (社会科学版 )， 20xx(3)，68． 11 在地方决策体制下，通过一个独立的决策过程，再次做出政策决策的结果，相对应上级政策的决策，此次决策称为“二次决策”。 对二次决策的研究 国内学者对二次决策研究有几种途径，一种是认为政策决策中存在街头官僚再决策。 这些研究一般是通过街头官僚理论，研究我国基层公务员和政策制定和政策执行中的地位、作用和动因，可是认为是街头官僚理 论的扩展。 如黎浩在《街头官僚再决策原因分析》一文中 分析了街头官僚再决策的原因 :街头官僚自身利益的驱动、政策执行资源的稀缺和政策本身的因素。 其中他认为政策本身的缺乏合法性、政策目标模糊、政策不具有可行性是迫使街头官僚不得不进行再决策。 他认为 街头官僚将会有一个 再决策 的弹性权力空间 ,在对这种 再决策 的评价方面，他认为在决策 就象一把 双刃剑 ,能带来积极的效果 ,也会造成消极的效果1。 李小兰在《街头官僚再决策的内在动因与控制路径》一文中，认为与高层管理者的目标差异是再决策的内在动因，要实现对街头管理的控制，要从 法治、管理、伦理三个路径入手 2。 第二种是认为再决策存在于地方政府的“连续决策”过程中。 如马跃在《事后博弈和地方政府的连续决策过程》一文中提出，传统的地方政府决策表现为初始决策一事后博弈 —— 再决策这样一个连续过程。 ，在不能参与初始决策的体制下，下级政府或普通民众通过执行和反馈阶段的激烈反应参与博弈，促使上级政府调整政策。 这种博弈可称为“事后博弈”，事后博弈是下级或民众等利益相关者政治参与的主要方式。 一方面，中央或上级政府明显存在自我纠正的再决策机制，另一方面，下级政府和通民众通过利益的表达，影响上级政府再决 策，使政策进一步适应并未改变或已经改变的现实。 这种观点认为再决策的主体是最初的政策制定者，而下级或民众等相关利益者通过事后博弈促使最初政策制定者对原有政策进行修正或调整，也就是再决策的主体与上一次决策的主体是一致的。 第三种是“政策执行再决策”理论，这种理论认为再决策存在于政策执行过程中，也即是再决策时政策执行的一部分。 如宁国良在《论公共政策执行再决策》 1 黎明浩 .街头官僚再决策原因分析 [J].中山大学研究 生学刊（社会科学版）， 20xx（ 4） . 2 李小兰 .头官僚再决策的内在动因与控制路径 [J].前言 .20xx，（ 12） 12 一文中认为，由于政策环境、任务和目标的变化、人们认识的深化及政策偏差和副作用的产生，在公共政策执行过程中和执行任务完成后．需要根据信息反馈对原政策方案作必要 的补充或修正，就是公共政策执行再决策。 对公共政策执行再决策，他持肯定态度，认为由于政策执行偏差的产生．使政策执行偏离了政策的既定目标．产生了一系列的不良后果，耗费了不应浪费的政策资源，造成了政策问题不能顺利解决。 这些都必须予以纠正，而纠正的途径就是公共政策执行再决策。 此外，政策执行再决策有利于政策目标的实现和后续政策的制定 1。 从以上综述可以看出，国内外学者尽管已经认识到在政策过程中存在“二次决策”或者“再决策”的现象，并且对其原因进行了分析，但是这些研究至少有以下局限性： 第一，研究对象的局限性。 以上文献 中，部分学者关注到了“街头官僚”这一基层决策者的再决策过程，部分学者关注到了上层决策者所作政策修正的再决策过程，关注到了最高层决策和最底层决策，却忽略了中间决策传递的过程，并非仅有最高层决策者和最底层决策者有再决策行为，在 政府 包含多个主体，是不同层级决策主体和执行主体的集合。 这个主体集合里，包含 中央 政府 与地方 政府 的差别，政策制定与政策执行对象的不同 ，这其中有 统一也有冲突和妥协，很多时候政策的出台就是多方 互动和平衡 的结果，而政策执行本身就是 互动 的产物。 以上文献均没有对 各决策主体进行界定和分析，缺乏对中国条 块管理模式对决策过程影响的探讨，没有从中国政府的层级、各层级政府之间的内部关系、力量对比、利益分析等角度分析决策过程。 本人认为，在我国特殊的格局下，要从系统的角度分析公共政策决策和执行，对不同层级的政策主体进行区分，研究地方政府实施地方政策的二次决策，才能更深入地分析公共政策。 第二 ,缺乏实证研究。 以上文献大多是理论研究，通过阐述、解释和拓展理论，来对应研究中国的政策决策，但是这些研究缺乏实证研究，对缺乏具体政策决策本身的思考，甚少关注具体政策的出台过程，也即是政策的决策过程。 本人认为，研究政策再决策，需要 进行实证研究，通过研究网吧管理政策的地方政府再决策，分析出出台政策的原因、目的，通过对影响网吧管理政策决策的相关因素进行研究，从而分析政策产生缺陷的背景和原因。 1 宁国良 .论公共政策执行再决策 [J].湘潭大学社会科学学报 .20xx,第 24 卷第 4 期 13 第四节 研究方法与论文框架 一、研究方法 文献研究。 一是搜集政府主管部门、研究机构、行业协会等发布的信息和数据，对历年来发布的信息和数据进行深入分析和研究。 二是梳理历年来网吧政策变化情况累积基础研究资料。 政策分析。 通过 对 广东省网吧连锁 政策的调研、制订、分析、筛 选 实施和评价的全过程进行研究 ，对二次决策的 效果、本质及其产生 原因进行分析 ，同时通过 比较研究， 比较不同行政区域的网吧政策差异，分析地方政府二次决策的相关背景、决策意图和政策效果。 参与观察。 深入到 二次决策者的 的 事件 背景中，在实际 中 参与 二次决策过程 ，同时运用直接观察法，收集和分析相关资料。 二、论文框架 14 公共政策过程理论 中国公共政策过程的特殊性 多重领导的行政管理体制 公共政策两种路径模式 中国的公共政策过程 中国公共政策过程中二次决策的存在 公共政策过程中存在的问题 地方政府出现二次决策 理 论 分 析 例 证 研 究 20xx20xx 年的中国网吧管理政策 网吧管理政策中存在二次决策 二次决策的机制 制度环境分析 文化环境分析 心理机制分析 博弈机制分析 二次决策的生态模型 结论与建议 二次决策的效果 二次决策的优势 二次决策的局限性 15 第二章 公共政策过程中的二次决策现象 第一节 中国公共政策过程的特殊性 一、公共政策过程理论 政策过程 ( policy process)理论缘起于西方的政策科学研究。 该理论把政策过程分为一系列的步骤，如政策问题议程设定、政策选择、政策决定、政策实施、评估和反馈政策效果、政策修正等。 最早尝试对公共政策过程进行阶段划分来自于 20世纪 50年代，美国学者拉斯韦尔把政策过程划分为 7个阶段：情报、建议、规定、行使、运用评价、终止 1。 70年代他的学生布瑞沃提出了政策过程的六阶段论：创始、估价、选择、执行、评估、终止 2。 在诸多关于公共政策过程的阶段划分中，琼斯和安 德森的看法被大多数研究者接受并采用。 琼斯在《公共政策研究导论》一书中把政策过程概括为： 问题确认； 政策发展； 政策执行； 政策评估； 政策调整、终结阶段。 安德森的政策过程阶段划分法由于其著作《公共决策》的较早译介而广为中国学者熟悉，安德森认为公共政策包括： 问题的形成与议程设定阶段； 政策规划阶段； 政策采纳阶段； 政策执行阶段； 政策评估阶段等。 随着政策科学研究的进展，政策过程理论尽管受到了越来越多的批判，但是公共政策过程理论将政策过程进行阶段划分的做法，提供了一种解剖错综复杂的政 策过程的方法，且至少为政策分析提供了一种手段。 以萨巴蒂尔为首的政策分析家认为，阶段理论已经过时，应该建立更好的新理论框架取而代之。 此后的西方政策分析学者在批判反思阶段启发法的基础上，提出了各种关于政策过程的新理论框架，包括制度理性选择框架、多源流框架、中断 — 平衡框架、辩护联盟框 1 Lasswell， Harold D． (1971)， A Pre． Hew ofeolicy Science， New Y。